La nozione di parte processuale.
Il diritto processuale ha “formulato” la nozione di “parte” sotto l’influsso della dottrina tedesca, negli ultimi anni del secolo XIX, avvertendo, fin dall’inizio, l’estrema delicatezza dei problemi che sorgevano dall’impossibilità di trovare un’univoca struttura concettuale.
In particolare, si proposero due teorie: la prima, che trovò in Chiovenda l’esponente più autorevole, individuava “la parte” in senso puramente formale e processuale, tale da poter non coincidere con il soggetto della situazione sostanziale che è soggetto della controversia.
La seconda, principalmente propugnata dal Carnelutti, poneva invece una netta distinzione tra “parte in senso sostanziale” (soggetto del rapporto sostanziale oggetto del processo) e “parte in senso formale” (soggetto del rapporto processuale).
La mancanza di univocità da attribuire al concetto, si è perpetuata fino al nostro diritto positivo, per cui riguardo al termine “parte” il Legislatore pone l’interprete di fronte a più norme che offrono una serie di definizioni polivalenti, che così possono sintetizzarsi:
- sono parti nel processo i soggetti che sono forniti dei relativi poteri d’impulso, quindi provvisti della legittimazione processuale e che pongono in essere gli atti processuali (es.: norme inerenti la proposizione delle istanze);
- l’espressione “parte” indica i soggetti che, quali titolari di diritti, oneri e obblighi, sono destinatari degli effetti giuridici, poiché derivanti dal processo, e non in quanto titolari della situazione sostanziale oggetto del processo (es.: responsabilità per le spese processuali);
- infine, “parte” indica il soggetto titolare della situazione sostanziale oggetto del processo (così come si rileva dal disposto degli artt. 2908 e 2909 c.c.).
La tripartizione, adottata dal Garbagnati, se abbraccia compiutamente le ipotesi in cui il concetto viene normativamente richiamato, sembra, come detto, non consentire di individuare in modo univoco la portata del termine “parte”.
Si è così dimostrato improduttivo ogni tentativo di classificazione dottrinale del concetto di “parte”, per cui sembra che il significato concretamente più “giusto” lo si possa desumere esclusivamente dalla ratio della norma in cui il Legislatore ha inserito il termine.
Il disposto dell’art. 10 D.lgs. 546/9, indica tassativamente “le parti” del processo dinanzi alle commissioni tributarie e le elenca secondo un criterio di alternanza.
Il legislatore pone da una parte il ricorrente, la cui presenza è ritenuta ovvia in quanto titolare dell’azione o legittimato all’impugnazione, (“…oltre al ricorrente….”) e dall’altra “…..l’ufficio dell’Agenzia delle Entrate e dell’Agenzia delle Dogane … gli altri enti impositori”, “l’Agente della riscossione” e “i soggetti Iscritti nell’albo di cui all’art. 53 D.lgs. 446/97”, quali parti resistenti, avendo “emanato l’atto impugnato o non emesso l’atto richiesto…..”.
La genericità della locuzione adottata comporta una necessaria interpretazione letterale, tale da definire il termine “emanare” come “provenire”, “derivare” o “scaturire”.
Il Legislatore ha volutamente usato un termine pluricomprensivo, proprio per adeguarsi alla varietà di attività legate all’emanazione dell’atto, e quindi per poter mettere il ricorrente in grado di vagliare l’illegittimità formale e sostanziale dell’atto impugnato e, di conseguenza, di individuare l’ufficio destinatario del ricorso.
Le Agenzie.
Ai sensi del D.lgs. 300/99 artt. 61 e seguenti, le Agenzie fiscali sono soggetti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico e si suddividono in:
- Agenzia delle entrate, a cui sono attribuite tutte le funzioni concernenti le entrate tributarie erariali che non sono assegnate alle competenze di altre agenzie, amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, enti od organi. È inoltre competente a svolgere i servizi relativi al catasto, i servizi geotopocartografici e quelli relativi alle conservatorie dei registri immobiliari, con il compito di costituire l’anagrafe dei beni immobiliari esistenti sul territorio nazionale;
- Agenzia delle dogane e dei monopoli , competente a svolgere i servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei diritti doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali, delle accise sulla produzione e sui consumi, escluse quelle sui tabacchi lavorati, operando in stretto collegamento con gli organi dell’Unione europea nel quadro dei processi di armonizzazione e di sviluppo dell’unificazione europea;
- Agenzia del demanio: amministra i beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l’impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l’acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili. All’agenzia è altresì attribuita la gestione dei beni confiscati.
L’Agente della riscossione ed i Soggetti iscritti nell’albo di cui all’art. 53 D.lgs. 446/97.
Per analizzare la qualità di “parte” dell’agente e del concessionario della riscossione, nel processo tributario, sarà necessario individuare le norme in cui gli stessi sono richiamati, e quindi, tentare una collocazione sistematica, tesa a stabilire in quale modo essi siano “parte nel processo”.
Il Dipartimento delle Entrate con la circolare 98/E del 23 Aprile 1996, ha precisato che il concessionario (agente della riscossione) “….è parte nel processo tributario quando oggetto della controversia sia l’impugnazione di atti a lui direttamente riferibili, nel senso che trattasi di errori imputabili allo stesso concessionario (errori connessi alla compilazione e alla intestazione della cartella di pagamento o degli avvisi di mora, alla notificazione degli stessi atti, ecc.)”.
La nuova formulazione dell’art. 10 individua, come detto, i soggetti che procedono alla riscossione dei tributi erariali e locali nelle figure dell’Agente della riscossione– ossia l’Ente pubblico non economico Agenzia delle entrate-Riscossione che, a decorrere dal 1° luglio 2017, è succeduto, a titolo universale, in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, anche di natura processuale, che già facevano capo alle società del Gruppo Equitalia, il quale procede alla riscossione per mezzo della normativa di cui al DPR n. 602 del 1973- e dei soggetti iscritti nell’albo di cui all’art. 53 D.lgs. 446/97, i concessionari della riscossione– che procedono alla riscossione dei tributi locali attraverso l’ingiunzione c.d. fiscale regolata dal R.D. n. 639 del 1910.
In merito agli “altri enti impositori”, così come richiamati genericamente dal disposto del citato art. 10, si devono evidenziare le figure degli Enti locali (Comuni, Province e Regioni), ai quali l’art. 52 del D.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 ha permesso di poter regolamentare in piena autonomia le forme ed i tempi di riscossione delle proprie entrate, anche tributarie, oltre che i Consorzi di bonifica e le Camere di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura. Ai Consorzi di Bonifica, a seguito dell’entrata in vigore del R.D. n. 215 del 13 febbraio 1933, è stata attribuita la natura di “persone giuridiche pubbliche” cui spetta il potere di imporre tributi alle proprietà che ricadono all’interno del perimetro di competenza del consorzio stesso.
Obbligatorietà dell’assistenza tecnica ed i casi di deroga al principio generale.
L’art. 9 del D.lgs. n.156/15 ha integralmente sostituito l’art. 12 del D.lgs. n. 546/92, norma che, entrata in vigore dal 1° gennaio 2016, disciplina l’assistenza tecnica, ossia la difesa delle parti davanti alle commissioni tributarie. Il primo comma del vigente art. 12 dispone che tutte le parti debbano essere assistite in giudizio da un difensore abilitato, regola non applicabile ai casi tassativamente espressi dal comma 1 della norma in oggetto.
Pertanto gli enti impositori, gli agenti della riscossione e i soggetti iscritti nell’albo di cui all’art. 53 del D.lgs. 446/97, ossia i c.d. concessionari della riscossione, possono essere assistiti da propri funzionari senza necessità di ricorrere ad un difensore abilitato.
La facoltà di difesa “diretta” è altresì attribuita alle cancellerie e segreterie degli uffici giudiziari, nelle controversie aventi ad oggetto contestazioni in materia di contributo unificato.
L’assistenza tecnica in giudizio è invece obbligatoria per tutte le parti private,
sia ricorrenti che resistenti, fisiche o giuridiche.
Agenzia delle Entrate e dell’Agenzia Dogane e Monopoli possono essere difesi in giudizio dall’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art. 12 comma 8, in oggetto. Anche gli enti locali, parti resistenti nel processo tributario, titolari però della pretesa tributaria fatta valere con l’atto impositivo o riscossivo impugnato, non hanno l’obbligo di assistenza tecnica in giudizio.
Di contro, quando i suddetti enti assumono la veste di ricorrenti, devono essere assistiti da un difensore abilitato.
L’Agenzia delle Entrate, secondo il disposto del D.lgs. 300/99, art. 72, può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Il ricorso a tale patrocinio, in assenza di una disposizione normativa (legislativa, regolamentare o statutaria) vincolante anche nei confronti dei terzi, deve quindi avvenire, anche se non è necessaria una specifica procura, in relazione al singolo procedimento, non rilevando l’eventuale conclusione tra Avvocatura e Agenzia di convenzioni di contenuto generale per l’assunzione del patrocinio.
Quindi, seguendo la regola generale, qualora l’ente non si sia avvalso del patrocinio dell’Avvocatura (il che deve avvenire per ogni singolo procedimento), essendo l’Agenzia delle Entrate rappresentata dal suo direttore, il ricorso, proposto nei confronti della stessa Agenzia, dovrebbe essere notificato, in via di principio, al direttore presso la sede centrale dell’ente in Roma. Identica regola vale per quanto attiene alla notificazione della sentenza conclusiva della fase del merito.
La determinazione del valore della lite al fine dell’obbligatorietà della assistenza tecnica.
L’art. 12, secondo comma, del D.lgs. n. 546/92 dispone che, per le controversie di valore fino a tremila euro, le parti possono stare in giudizio senza assistenza tecnica, precisando che, per la determinazione del valore della lite, si ha riguardo all’importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l’atto impugnato. Se il contenzioso concerne un atto di irrogazione delle sanzioni, ci si deve riferire alla somma delle stesse sanzioni.
Nell’ipotesi di impugnazione di un accertamento avente ad oggetto una pluralità di tributi, la determinazione del valore, a pena di inammissibilità del ricorso, deve risultare dalla somma dei tributi oggetto della causa, sulla base del criterio del cumulo giuridico.
Ancora, nel caso di riunione di più ricorsi, il valore della controversia è sempre determinato sulla base dell’importo del tributo, oggetto di ciascun atto impugnato.
Nel caso di ricorso cumulativo, ovvero nel caso in cui il Collegio disponga la riunione di più cause instaurate, il calcolo del valore della lite (importante sia per quanto riguarda l’obbligatorietà della difesa tecnica che per quanto riguarda il pagamento del Contributo Unificato ai fini dell’iscrizione della causa a ruolo) si deve determinare considerando i singoli tributi e non la sommatoria di essi dal medesimo contribuente.
Per le controversie di valore indeterminabile, l’assistenza tecnica è obbligatoria.
Le categorie dei difensori abilitati.
L’art. 12 elenca altresì tre categorie di soggetti abilitati alla difesa tecnica:
- i soggetti che possono assistere i contribuenti per tutte le controversie tributarie;
- i soggetti abilitati alla difesa per determinate controversie (limitazione oggettiva);
- i soggetti che possono assistere solo determinate categorie di contribuenti (limitazione soggettiva).
Alla prima categoria appartengono: avvocati; dottori commercialisti ed esperti
contabili, consulenti del lavoro, gli impiegati delle carriere dirigenziale, direttiva e di concetto dell’amministrazione finanziaria, ufficiali ed ispettori della Guardia di Finanza collocati a riposo, dopo almeno venti anni di effettivo servizio; i funzionari delle associazioni di categoria che, alla data di entrata in vigore del D.lgs. n. 546/92, risultavano iscritti negli elenchi tenuti dalle intendenze di finanza competenti per territorio, ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 30, comma 3, del D.P.R n. 636/72.
Alla seconda categoria appartengono: i soggetti che, alla data del 30 settembre
1993, erano iscritti nei ruoli di periti ed esperti tenuti dalle camere di commercio, industria, artigianato, e agricoltura in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza o in economia e commercio o equipollenti o di diploma di ragioneria limitatamente alle materie concernenti le imposte di registro, di successione, i tributi locali, l’IVA, l’IRPEF, L’IRAP e l’IRES; gli ingegneri, gli architetti, i periti industriali, i dottori agronomi e forestali, gli agrotecnici ed i periti agrari se iscritti nei relativi albi professionali e solo per le controversie di cui all’art. 2 comma 2 primo periodo (per semplificare, le controversie promosse dai singoli possessori e concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni dei terreni); gli spedizionieri doganali iscritti in apposito albo per le controversie relative ai tributi doganali.
Alla terza categoria appartengono: i dipendenti delle associazioni di categorie
rappresentati nel Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (C.N.E.L.) e i dipendenti delle imprese, o delle loro controllate ai sensi dell’art. 2359, comma 1 n. 1, c.c., limitatamente alle controversie nelle quali sono parti, rispettivamente gli associati e le imprese o loro controllate, in possesso di laurea magistrale in giurisprudenza o economia ed equipollenti, o di diploma di ragioneria e della relativa abilitazione professionale o e i dipendenti di categoria di cui alla lett. h.
In tema di rappresentanza e assistenza dei contribuenti, è stato modificato l’art. 63 del D.P.R. n. 600/73, introducendo una previsione di ampliamento dei soggetti che possono essere autorizzati ad esercitare l’assistenza tecnica davanti alle Commissioni Tributarie.
Prof. Bruno Cucchi
(Unicusano – Roma)