L’art. 57 del D.P.R. 602/73 stabilisce:
- Non sono ammesse:
- a) le opposizioni regolate dall’articolo 615 del codice di procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni;
- b) le opposizioni regolate dall’articolo 617 del codice di procedura civilerelative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo.
- Se è proposta opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi, il giudice fissa l’udienza di comparizione delle parti avanti a sé con decreto steso in calce al ricorso, ordinando al concessionario di depositare in cancelleria, cinque giorni prima dell’udienza, l’estratto del ruolo e copia di tutti gli atti di esecuzione.
La norma in commento disciplina, in senso più restrittivo rispetto al Codice di procedura civile, le opposizioni all’esecuzione (art. 615 c.p.c.) e le opposizioni agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.).
Entrambi tali strumenti, tanto nell’espropriazione ordinaria, quanto in quella esattoriale, danno luogo ad autonomi giudizi di cognizione, incidentali rispetto al processo esecutivo.
L’opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.) costituisce un rimedio diretto a contestare l’an dell’azione esecutiva.
Secondo la disciplina processual-civilistica, con essa il debitore può contestare la legittimità sostanziale dell’esecuzione, negando l’esistenza o la validità del titolo esecutivo, affermandone un’inefficacia sopravvenuta (ad esempio, per avvenuto adempimento successivo alla formazione del titolo o per maturata prescrizione del credito) o contestando la pignorabilità dei beni.
Nell’ambito dell’espropriazione esattoriale, la norma in commento limita tale strumento processuale alle sole contestazioni relative alla pignorabilità dei beni.
Dalla lettera di tale norma risulta quindi chiaro che le opposizioni ex art. 615 c.p.c. nel rito esattoriale presuppongono necessariamente che sia iniziata la fase esecutiva, la quale ha inizio con il pignoramento (art. 491 c.p.c.): diversamente, non si comprenderebbe il significato di una disposizione che limitasse l’ambito applicativo delle opposizioni all’esecuzione alle sole contestazioni sulla pignorabilità dei beni.
L’opposizione agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.) è invece uno strumento processuale diretto a contestare la legittimità formale dei singoli atti esecutivi, e dunque il quomodo dell’azione esecutiva: in particolare, con tale tipo di opposizione possono farsi valere non solo i vizi formali propriamente detti, ma anche tutti i vizi di invalidità, inopportunità ed incongruenza che possono colpire l’atto esecutivo – titolo esecutivo, precetto o qualsiasi altro atto del processo di esecuzione- o il procedimento di notifica di tali atti.
Per tale ragione, mentre legittimato attivo a proporre l’opposizione all’esecuzione è esclusivamente il debitore, o eventualmente il terzo proprietario assoggettato ad espropriazione, la legittimazione attiva a proporre l’opposizione agli atti esecutivi può spettare anche ad un creditore che, ad esempio, intenda contestare un provvedimento adottato dal Giudice dell’Esecuzione.
La norma in commento disciplina in senso restrittivo anche le opposizioni agli atti esecutivi proponibili dal debitore, escludendo l’ammissibilità di quelle dirette a contestare la regolarità formale ed la notificazione del titolo esecutivo esattoriale.
Il secondo comma della norma in commento detta infine una disposizione procedurale, statuendo che il Giudice dell’Esecuzione, in caso di proposizione di opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi, fissa l’udienza di comparizione davanti a sé con decreto steso in calce al ricorso.
Pertanto, anche nel rito esattoriale, così come in quello ordinario, le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi proposte dopo l’inizio dell’espropriazione devono rivestire la forma del ricorso al Giudice dell’esecuzione, che dovrà essere dapprima depositato in Cancelleria e successivamente notificato al creditore (nella specie, identificabile con l’Agente della Riscossione procedente, oltre che con altri eventuali creditori “privati” intervenuti nell’espropriazione esattoriale), unitamente al decreto di fissazione di udienza steso in calce ad esso.
Tale decreto dovrà altresì contenere l’ordine, rivolto all’Agente della Riscossione resistente, di depositare in Cancelleria l’estratto di ruolo e copia di tutti gli atti dell’esecuzione almeno cinque giorni prima dell’udienza.
La ratio di una simile previsione si comprende, tenendo conto che l’espropriazione esattoriale, a differenza di quella ordinaria, è in gran parte affidata, per lo meno nella prima fase di vendita e/o liquidazione, allo stesso Agente della Riscossione, che vi procede mediante i propri Ufficiali della Riscossione. In assenza di opposizioni, il procedimento di espropriazione esattoriale viene portato a conoscenza del Giudice dell’Esecuzione solo nella fase finale dell’assegnazione e/o distribuzione. Pertanto, in caso di proposizione di opposizioni, si rende necessario, affinché il Giudice abbia cognizione degli atti compiuti dall’Agente della Riscossione, l’ordine rivolto a quest’ultimo di depositare in Cancelleria gli atti dell’esecuzione compiuti, oltre all’estratto di ruolo relativo alle cartelle per le quali ha proceduto nei confronti del debitore opponente. Si ritiene generalmente che il termine di cinque giorni anteriori all’udienza, previsto affinché il Giudice e la parte opponente possano prendere visione della documentazione depositata dall’Agente della Riscossione, non assuma carattere perentorio.
La norma in commento, così come ad oggi formulata, è stata introdotta dall’art. 16, comma 1, D.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, che ha riformato l’intero Titolo II del DPR 602/73 con decorrenza dal 1° luglio 1999.
Malgrado la sua introduzione piuttosto recente, la norma in commento è stata già oggetto di tre pronunce di costituzionalità.
La prima ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale della norma in esame, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 111 Cost. (Corte Cost. 06 luglio 2001, ord. n. 242).
La seconda e la terza hanno entrambe dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale del “combinato disposto” degli artt. 57, comma 1, lettera a), e 60, come sostituiti dall’art. 16 D.lgs. 46/1999, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 24, primo comma, della Costituzione (Corte Cost. 27 marzo 2009, ord. n. 93 e Corte Cost., 13 aprile 2011, ord. n. 133).
In particolare, il Giudice a quo aveva dubitato della legittimità costituzionale del combinato disposto di tali norme nella parte in cui, dichiarando inammissibili le opposizioni all’esecuzione non dirette a contestare la pignorabilità dei beni, impediscono la concessione della sospensione dell’esecuzione, pur in presenza di un danno grave ed irreparabile e di gravi motivi.
Le enunciate disposizioni si sarebbero quindi poste in contrasto con gli invocati parametri costituzionali “perché la previsione dell’inammissibilità delle opposizioni all’esecuzione esattoriale con le quali si contesti non la pignorabilità dei beni, ma l’esistenza (nella specie, per intervenuta prescrizione del credito dell’IVA) o l’entità del credito: a) introduce un «ingiustificabile ed irragionevole privilegio a favore del concessionario per le entrate tributarie», arrecando così una lesione del principio di parità di trattamento (fissato dall’art. 3 Cost.), lesione che non trova un adeguato correttivo né nell’eventuale esercizio del potere amministrativo di autotutela da parte dell’amministrazione finanziaria, ai sensi dell’art. 39 del suddetto decreto, né nella possibilità per l’esecutato di proporre nei confronti dell’agente della riscossione una successiva azione risarcitoria, ai sensi dell’art. 59 del medesimo decreto; b) lede il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti (fissato dal primo comma dell’art. 24 Cost.) senza che tale vulnus trovi giustificazione nell’esigenza di riscuotere con speditezza le imposte non pagate (tenuto conto anche «delle nuove misure e mezzi che il legislatore, con il DL 203/2005 ha attribuito ai concessionari)”.
Tale questione è stata tuttavia disattesa dalla pronuncia Corte Cost. 13 aprile 2011, ord. n. 133, la quale ha ribadito che, nell’ordinamento italiano, non sussiste un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità delle regole procedurali: pertanto, l’esigenza di pronta realizzazione del credito fiscale, posta a garanzia del regolare svolgimento della vita finanziaria dello Stato, giustifica che il procedimento di riscossione coattiva delle imposte sia improntato a criteri di semplicità e speditezza, tali da differenziarlo rispetto all’esecuzione forzata “comune”.
L’impugnabilità dinanzi alle Commissioni tributarie delle cartelle di pagamento relative a tributi e dei relativi avvisi di mora rende inutile la previsione di un’opposizione ex art. 615 o ex art. 617 c.p.c., tanto più che anche la tutela cautelare, di cui all’art. 60 DPR 602/73, è assicurata dalla possibilità di ottenere la sospensione nell’ambito del processo tributario (art. 47 D.lgs. 546/92).
Pertanto, “la pretesa del tribunale di estendere all’esecuzione esattoriale la disciplina prevista dall’art. 615 cod. proc. civ. non solo determina una superflua duplicazione dei rimedi processuali già offerti dall’ordinamento tributario, ma comporta altresì lo sconfinamento dei poteri cognitivi del giudice ordinario in materia riservata alla giurisdizione esclusiva di altro giudice” (Corte Cost. 13 aprile 2011, ord. n. 133).
Il carattere derogatorio di cui all’art. 57 DPR 602/73 rispetto agli ordinari istituti delle opposizioni all’esecuzione (art. 615 c.p.c.) ed agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.) ha fatto sì che il legislatore limitasse l’ambito applicativo della predetta norma speciale alla sola riscossione delle entrate tributarie, escludendola invece per quella delle entrate di diversa natura, quali i contributi previdenziali o le sanzioni amministrative.
In tal senso dispone l’art. 29, comma 2, D.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, secondo cui “alle entrate indicate nel comma 1 – ossia alle entrate tributarie diverse da quelle elencate dall’art. 2 del D.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 e alle entrate non tributarie -non si applica la disposizione del comma 1 dell’articolo 57 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, come sostituito dall’articolo 16 del presente decreto e le opposizioni all’esecuzione ed agli atti esecutivi si propongono nelle forme ordinarie”.
In conformità a tale disposizione, la giurisprudenza di legittimità ha affermato che “le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa a seguito di infrazione delle norme sui limiti alla produzione di latte vaccino non integrano, per l’ente creditore, un’entrata di natura tributaria; ne consegue che – a norma dell’art. 29 del d.lgs. n. 46 del 1999, che espressamente deroga al disposto dell’art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 602 del 1973 – l’opposizione agli atti esecutivi è ammissibile e proponibile davanti al giudice ordinario” (Cass., SS.UU., 12 maggio 2009, sent. n. 10849).
Ancor più esplicita si rivela un’altra pronuncia della Suprema Corte a Sezioni Unite, secondo cui “l’inammissibilità delle opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, sancita dall’art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973, riguarda, secondo quanto disposto dall’art. art. 29 della legge n. 46 del 1999, soltanto le entrate tributarie, per le quali la tutela giudiziaria è affidata, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, alle Commissioni tributarie. Sono, quindi, esperibili i rimedi previsti dagli artt. 615 e ss. cod. proc. civ. avverso una cartella esattoriale con cui si richiede il pagamento di sanzioni irrogate dal Garante per la concorrenza ed il mercato, in quanto si tratta di materia diversa da quelle per cui sussiste la giurisdizione del giudice tributario” (Cass., SS.UU., 09 novembre 2009, sent. n. 23667).
Nessun particolare problema interpretativo è stato posto dalla lettera a) del primo comma della norma in commento, che limita la proposizione delle opposizioni all’esecuzione alle sole contestazioni relative alla pignorabilità dei beni. Con tale strumento, il debitore sarà quindi legittimato ad eccepire sia l’impignorabilità assoluta (art. 514 c.p.c.), sia quella relativa (artt. 515-516 c.p.c.) dei beni o dei crediti assoggettati ad espropriazione, sia che tale impignorabilità derivi da norme generali, previste per qualsiasi creditore, sia che la stessa derivi invece da norme speciali previste per il solo Agente della Riscossione (quali il divieto di espropriazione forzata sulla cd. “prima casa” ex art. 76 DPR 602/73 o i particolari limiti previsti dall’art. 72-ter DPR 602/73 per i pignoramenti presso terzi eseguiti dall’Agente della Riscossione sulle somme dovute a titolo di stipendio, salario o altre indennità derivanti da un rapporto di lavoro o di impiego).
Maggiori problematiche interpretative pone invece l’art. 57, comma 1, lettera b) DPR 602/73, laddove esclude l’ammissibilità delle opposizioni agli atti esecutivi attinenti alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo.
Quest’ultimo, nell’ambito della riscossione tributaria, è costituito dal ruolo (art. 49, comma 1, DPR 602/73), portato a conoscenza del debitore mediante la notifica della cartella di pagamento, o dall’avviso di accertamento esecutivo (artt. 29 e 30 D.L. 78/2010 convertito in Legge 122/2010).
La cartella di pagamento cumula in sé le funzioni di atto comunicativo del ruolo (titolo esecutivo) e di atto ingiuntivo del pagamento (precetto): sotto il primo aspetto, deve ritenersi che, a norma dell’art. 57 DPR 602/73, siano escluse le opposizioni agli atti esecutivi dirette a contestare la regolarità formale e la notificazione della cartella, come atto comunicativo del ruolo, titolo esecutivo dell’esecuzione forzata esattoriale.
Al contrario della cartella, l’intimazione di pagamento- che, a norma dell’art. 50, comma 2, DPR 602/73, deve precedere l’espropriazione, qualora sia trascorso oltre un anno dalla notifica della cartella- riveste unicamente la funzione di precetto e, pertanto, non rientra nel divieto di cui all’art. 57, comma 1, lettera b), DPR 602/73.
Poiché in tale norma non si menzionano, tra le opposizioni ex art. 617 c.p.c. inammissibili, quelle relative alla regolarità formale o alla notifica del precetto, deve ritenersi che il debitore esecutato possa contestare mediante opposizione agli atti esecutivi la regolarità formale o la notifica dell’intimazione di cui all’art. 50, comma 2, DPR 602/73, ancorché relativa a crediti tributari e, perciò, soggetta alla giurisdizione tributaria (art. 2 D.lgs. 546/92) e rientrante nell’elenco di atti impugnabili mediante ricorso tributario (art. 19 D.lgs. 546/92).
Prof. Bruno Cucchi
(Unicusano – Roma)