Convegno Pontremoli, 21 febbraio 2020
“Prime riflessioni sulla riscossione delle entrate locali mediante accertamento esecutivo, ai sensi della L. 160/19”
La tenuta del registro cronologico
La tenuta del registro cronologico dell’ufficiale di riscossione era regolata dall’art. 101 del DPR 43/88 rubricato “Registro cronologico e bollettario”, abrogato dal D.Lgs. 112/99.
L’art. 101 DPR 43/88 prevedeva che l’ufficiale di riscossione dovesse tenere il registro nelle forme e con le modalità stabilite per il registro cronologico dell’ufficiale giudiziario.
Nel predetto registro dovevano essere annotare in ordine cronologico tutti gli atti e i processi verbali, numerandoli progressivamente.
Il registro, prima di essere messo in uso, era numerato progressivamente in ogni pagina dall’intendenza di finanza e vidimato non oltre il 15 gennaio di ogni anno. I registri esauriti e quelli degli ufficiali cessati dalla carica dovevano essere consegnati entro dieci giorni a cura del concessionario all’intendente di finanza.
La norma, benchè abrogata dal D.Lgs. 112/99 è stata di fatto trasfusa nell’art. 44 del D. Lgs. 112/99, rubricata “Registro cronologico e bollettario” che continua a prevedere l’obbligatorietà della tenuta del registro “con le forme e con le modalità stabilite per il registro cronologico dell’ufficiale giudiziario…. Omissis…Il registro, prima di essere messo in uso, è numerato progressivamente in ogni pagina dall’ufficio individuato in via generale, per ciascun ambito, con decreto del Ministero delle finanze, da notificare al concessionario. Il predetto registro è vidimato non oltre il 15 gennaio di ogni anno. I registri esauriti e quelli degli ufficiali cessati dalla carica devono essere consegnati entro dieci giorni a cura del concessionario all’ufficio delle entrate. …. Omissis ….Il decreto di cui al comma 1, nello stabilire le forme e le modalità di tenuta dei registri, tiene adeguato conto dei progressi tecnologici delle attività informatiche e telematiche e della possibilità di prevedere forme di documentazione informatica equipollenti alle formalità di cui ai commi 2 e 3.”
Quindi è ancora prevista l’obbligatorietà della tenuta del predetto registro ma dobbiamo ora domandarci chi procederà a numerare le pagine, a vidimare i documenti e a conservare i registri esauriti.
Sembra logico escludere che tale funzione continui ad essere espletata dall’ufficio delle entrate (i.e. Agenzia delle Entrate spa) visto che le attività che dovranno svolgere i funzionari della riscossione riguardano esclusivamente le entrate locali.
Dovrà forse essere emanato un decreto in base al quale sia individuato l’ufficio competente a numerare e vidimare i predetti registri o autonomamente gli enti locali o i soggetti affidatari dei servizi di cui all’art. 52 D. lgs. 446/97 dovranno adoperarsi per sostituire l’attività svolta “dagli uffici individuati, in via generale, per ciascun ambito, con decreto del Ministero dell’Economia”?
E’ plausibile ritenere che sia gli enti locali che i concessionari della riscossione provvedano autonomamente alla tenuta dei predetti registri, che potranno essere previsti anche in formato elettronico ed autenticati mediante l’utilizzo degli strumenti di certificazione elettronica (firma pades o cades) sempre più presenti nella realtà attuale.
Non dimentichiamo che il potere certificatorio è senz’altro una delle attribuzioni caratterizzanti l’attività dell’ufficiale della riscossione, che, nella qualità di pubblico ufficiale, rende gli atti da lui formati dotati della efficacia privilegiata propria degli atti pubblici, quindi facenti fede fino a querela di falso.
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Ambito di applicazione delle funzioni del funzionario responsabile della riscossione
L’art. 42, comma 3 del D. Lgs. 112/99, rubricato “Ufficiali della riscossione” prevede che “gli ufficiali della riscossione sono autorizzati all’esercizio delle loro funzioni dal prefetto della provincia nella quale è compreso il comune in cui ha la sede principale il concessionario….”
In merito alla competenza territoriale, l’ANACAP ha evidenziato che le norme del Dlgs 112/99, che limitano le funzioni degli ufficiali della riscossione a livello provinciale non sono più compatibili con l’istituzione del concessionario nazionale unico (oggi Agenzia delle Entrate-Riscossione).
In particolare, la disposizione dell’articolo 42 del Dlgs 112/1999, nella parte in cui limita l’esercizio delle funzioni dell’ufficiale della riscossione ai Comuni compresi nell’ambito del concessionario, è ormai superata essendo stati soppressi gli ambiti dei concessionari e affidato il servizio di riscossione coattiva delle entrate a un unico soggetto, che opera con il suo personale su tutto il territorio nazionale.
L’art. 43 del D.Lgs. 112/99, rubricato “Funzioni degli ufficiali della riscossione” stabilisce infatti che “L’ufficiale della riscossione esercita le sue funzioni nei comuni compresi nell’ambito del concessionario che lo ha nominato, in rapporto di lavoro subordinato con il concessionario stesso e sotto la sua sorveglianza; l’ufficiale della riscossione non puo’ farsi rappresentare ne’ sostituire.
Tale disposizione, che è attualmente in vigore, appare incompatibile sia con l’istituzione dell’agente della riscossione unico, cioè con Agenzia delle Entrate -Riscossione spa, ma soprattutto con la disposizione dell’art. 1, comma 793 che stabilisce che i funzionari responsabili della riscossione “i quali esercitano le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione, nonché quelle già attribuite al segretario comunale dall’articolo 11 del testo unico di cui al regio decreto n. 639 del 1910, in tutto il territorio nazionale in relazione al credito da escutere.
Dobbiamo domandarci se è ancora applicabile il terzo comma dell’articolo 42 del Dlgs 112/1999, nella parte in cui richiede il visto o l’autorizzazione del Prefetto della Provincia, dal momento che il limite territoriale d’ambito non esiste più.
In conclusione, sembrerebbe che i funzionari della riscossione possano operare su tutto il territorio nazionale procedendo all’adozione degli strumenti esecutivi previsti dal titolo II del Dpr 602/1973.
La problematica che può manifestarsi è fondamentalmente pratica e non sussiste per l’Agenzia delle Entrate-riscossione spa che ha sempre operato al di fuori del proprio ambito territoriale attraverso lo strumento della “delega” previsto dall’art. 46 del DPR 602/73.
Tale norma prevede se l’attività di riscossione deve essere svolta fuori del proprio ambito territoriale, il concessionario (i.e. Agente della riscossione) “delega in via telematica per la stessa il concessionario nel cui ambito territoriale si deve procedere, fornendo ogni informazione utile in suo possesso circa i beni sui quali procedere. La delega può riguardare anche la notifica della cartella”
Analoga disposizione è rinvenibile nell’art. 492 cpc che prevede che “della dichiarazione del debitore è redatto processo verbale che lo stesso sottoscrive. Se sono indicate cose mobili queste, dal momento della dichiarazione, sono considerate pignorate anche agli effetti dell’articolo 388, terzo comma, del codice penale e l’ufficiale giudiziario provvede ad accedere al luogo in cui si trovano per gli adempimenti di cui all’articolo 520 oppure, quando tale luogo è compreso in altro circondario, trasmette copia del verbale all’ufficiale giudiziario territorialmente competente”
L’ordinamento italiano prevede dei criteri particolarmente rigorosi per individuare il giudice presso cui instaurare una causa.
È la stessa Costituzione, all’art. 25, a sancire che nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.
Ciò significa che, in linea generale, l’individuazione dell’ufficio giudiziario competente non rientra nella disponibilità delle parti, bensì deve seguire le regole stabilite dalla legge.
Tale principio è ribadito anche dall’art. 6 del codice di procedura civile, secondo cui “La competenza non può essere derogata per accordo delle parti, salvo che nei casi stabiliti dalla legge”.
L’art. 28 cpc specifica poi che la competenza per territorio può essere derogata per accordo delle parti, salvo determinate eccezioni.
In particolare, la competenza per territorio è inderogabile nelle cause in cui è obbligatoria la partecipazione del pubblico ministero e nei processi da svolgersi in camera di consiglio. Altrettanto vincolata è la scelta nei procedimenti di esecuzione forzata, per i quali la competenza, a norma dell’art. 26 c.p.c., appartiene all’ufficio giudiziario del luogo in cui si trovano i beni. Quest’ultimo conosce anche delle eventuali opposizioni.
Inoltre l’articolo 106 del D.P.R. n.1229 del 15 dicembre 1959 (Ordinamento degli ufficiali giudiziari e degli aiutanti ufficiali giudiziari), recita che: “L’ufficiale giudiziario compie con attribuzione esclusiva gli atti del proprio ministero nell’ambito del mandamento ove ha sede l’ufficio al quale è addetto”.
Il successivo art. 107 – dopo avere, al primo comma, stabilito che per la notificazione degli atti in materia civile ed amministrativa da eseguire fuori del Comune ove ha sede l’ufficio, l’ufficiale giudiziario deve avvalersi del servizio postale, a meno che la parte chieda che la notificazione sia eseguita di persona – al secondo comma prescrive che: “tutti gli ufficiali giudiziari possono eseguire, a mezzo del servizio postale, senza limitazioni territoriali, la notificazione degli atti relativi ad affari di competenza delle autorità giudiziarie della sede alla quale sono addetti“, oltre che del verbale di cui all’articolo 492-bis cod. proc. civ. (sulla ricerca con modalità telematiche dei beni da pignorare) e degli atti stragiudiziali.
La Giurisprudenza della Suprema Corte, (Cass. Civ. 21 agosto 2013, n. 19325; Cass. S.U., 04 luglio 2018, n. 17533), sottolinea che: ”Ai sensi degli artt. 106 e 107 d.p.r. 15 dicembre 1959 n. 1229, l’ufficiale giudiziario è competente a notificare, per mezzo del servizio postale, atti del suo ministero a persone residenti, dimoranti o domiciliate nella sua circoscrizione territoriale, mentre può procedere a notifiche nei confronti di soggetti residenti altrove solo se l’atto si riferisce ad un procedimento che sia o possa essere di competenza del giudice al quale il notificante è addetto. L’incompetenza per territorio dell’ufficiale giudiziario procedente costituisce motivo di nullità della notificazione e non di inesistenza della stessa, con conseguente ammissibilità della sanatoria di detta nullità, la quale si verifica o con la costituzione della parte o con la rinnovazione della notifica disposta dal giudice ai sensi dell’art. 291 cod. proc. Civ”.
Lo scopo e la funzione della competenza territoriale risiede, come detto, nel fatto di rendere più facile adire il competente organo giudicante, cosi da render note, le legittime istanze, delle parti, nella corretta instaurazione dell’azione civile: quello che viene definito appunto “il giudice naturale”
Poiché per l’esecuzione forzata ordinaria è competente il giudice del luogo in cui le cose si trovano, competente territorialmente ad eseguire il pignoramento è l’ufficiale giudiziario addetto all’ufficio giudiziario competente per l’esecuzione.
Quindi, per gli ufficiali giudiziari esiste una competenza territoriale ben precisa da cui conseguono i seguenti principi di diritto:
- la notificazione di un atto effettuata da un ufficiale giudiziario territorialmente incompetente è affetta da nullità sanabile;
- l’esecuzione effettuata da un ufficiale giudiziario territorialmente incompetente è nulla (ma non inesistente) ed il relativo vizio deve essere fatto valere con il rimedio della opposizione agli atti esecutivi.
Tali principi appaiono, in contrasto, con l’esecuzione forzata mediante accertamento esecutivo promossa dai funzionario responsabile della riscossione nominati dagli enti o dai soggetti affidatari dei servizi ex art. 52 d.lgs. 446/97.
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Superamento di un esame di idoneità, previa frequenza di un apposito corso di preparazione e qualificazione
Secondo l’art. 42 del D. Lgs. 112/99 “Gli ufficiali della riscossione sono nominati dal concessionario fra le persone la cui idoneità allo svolgimento delle funzioni è stata conseguita con le modalità previste dalla legge 11 gennaio 1951, n. 56, e dalle altre norme vigenti; con il regolamento di cui all’articolo 31 della legge 8 maggio 1998, n. 146, nel rispetto dei criteri ivi indicati, sono individuati gli organi competenti al procedimento e stabilite le regole di svolgimento degli esami di abilitazione.
1-bis. All’indizione degli esami per conseguire l’abilitazione all’esercizio delle funzioni di ufficiale della riscossione si procede senza cadenze temporali predeterminate, sulla base di una valutazione delle effettive esigenze del sistema di riscossione coattiva dei crediti pubblici….”
La legge 11 gennaio 1951, n. 56 relativa alle “Norme per l’idoneità alle funzioni di ufficiale esattoriale” è stata abrogata dall’art. 24, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, mentre l’articolo 31 della legge 8 maggio 1998, n. 146, ha previsto che il regolamento sulle modalità di conseguimento della idoneità alle funzioni di ufficiale esattoriale doveva essere emanato entro 6 mesi dalla data di entrate in vigore della norma.
Il regolamento è stato emanato con D.P.R. 23 novembre 2000, n. 402, ed è attualmente in vigore.
Sulla base di tale regolamento sono previsti i requisiti per l’ammissione all’esame, (età non inferiore ai diciotto anni; diploma di istruzione secondaria di secondo grado, conseguito al temine di un corso quinquennale di studi; cittadinanza italiana; idoneità psico-fisica all’esercizio delle funzioni di ufficiale di riscossione; aver ottemperato alle norme sul servizio di leva; godimento dei diritti politici), che devono essere posseduti alla data di scadenza del termine utile per la presentazione della domanda di ammissione all’esame. La valutazione e verifica dei requisiti è svolta dal Prefetto che può disporre in ogni momento, con decreto motivato, l’esclusione dei candidati dall’esame per difetto dei prescritti requisiti.
Un’altra importante peculiarità prevista dal predetto regolamento concerne la commissione esaminatrice, nominata dal Prefetto e composta da 4 membri: il prefetto o un suo delegato, in qualità di presidente; due esperti di provata competenza nelle materie oggetto delle prove d’esame di cui uno scelto tra i funzionari dell’amministrazione finanziaria con qualifica dirigenziale o equiparata e l’altro tra docenti di materie giuridiche ed economiche estranei all’amministrazione stessa, ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; un impiegato dell’amministrazione finanziaria, con qualifica non inferiore alla settima svolge funzioni di segretario.
L’esame consisteva in una prova attitudinale, ed in un colloquio interdisciplinare.
La prova attitudinale era basata su una serie di quesiti a risposta multipla predisposti dalla commissione esaminatrice e da essa valutati, miranti all’accertamento del grado di cultura generale e specifica richiesta per l’esercizio delle funzioni di ufficiale di riscossione e verte sulle seguenti materie: a) nozioni di procedura civile, con particolare riguardo all’esecuzione sui beni mobili ed immobili; b) nozioni di merceologia e di estimo; c) nozioni di matematica.
Il colloquio interdisciplinare, cui sono ammessi i candidati che abbiano ottenuto nella prova attitudinale la votazione minima di ventuno trentesimi, verte sulle materie oggetto delle prove attitudinali, nonche’: a) nozioni di diritto civile; b) nozioni di diritto tributario, con particolare riguardo alle disposizioni sulla riscossione dei tributi ed elementi di diritto della previdenza sociale con riguardo alle procedure contenziose.
Consegue l’idoneita’ il candidato che abbia riportato nel colloquio una votazione non inferiore a ventuno trentesimi.
Al termine delle prove orali la commissione esaminatrice comunica alla Direzione centrale per la riscossione gli elenchi dei candidati risultati idonei e il Prefetto rilascia un patentino di abilitazione alle funzioni di ufficiale di riscossione ai candidati risultati idonei e in possesso dei requisiti
Con la finanziaria 2020 il legislatore ha voluto liberalizzare i corsi per la preparazione e la qualificazione dei funzionari responsabili della riscossione, in particolare ha voluto che tali corsi fossero indipendenti dall’influenza sia del Dipartimento delle entrate che del Prefetto.
La norma, secondo una prima interpretazione, interviene per colmare un vuoto determinato dalla circostanza che l’individuazione del funzionario della riscossione era di pertinenza dell’Agenzia delle Entrate, la quale però a seguito delle modifiche intervenute in materia di riscossione erariale non ha avuto più interesse a organizzare i corsi di preparazione. Di tale situazione ne ha risentito l’apparato degli enti locali i quali non hanno più potuto disporre di personale idoneo allo svolgimento delle funzioni in questione.
La norma della legge di bilancio ha inteso superare tale criticità lasciando una piena libertà in materia.
E’ lecito domandarsi se tale regolamento debba essere completamente ignorato o piuttosto osservato in alcuni aspetti, come ad esempio i requisiti per l’ammissione alla prova, le materie oggetto del corso e conseguentemente dell’esame e le caratteristiche richieste per far parte della commissione esaminatrice.
Manca ad oggi una qualsiasi indicazione da parte del legislatore, amche perché il legislatore con l’art. 1, comma 814, L. 160/19 ha abrogato le lettere gg-sexies) e gg-septies) del comma 2 dell’articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, ma non ha intaccato l’art. 42 D. Lgs. 112/99 che prevede che l’ufficiale di riscossione consegua il proprio titolo dopo il superamento di un esame di abilitazione.
Ciò che appare certa è l’equivalenza normativa che si crea tra Ufficiale giudiziario/Ufficiale di riscossione/ Funzionario responsabile per la Riscossione, nonostante la normativa attualmente in vigore continui a richiedere determinate caratteristiche e procedure per ottenere le prime due qualifiche.
Il funzionario responsabile della riscossione è il soggetto per mezzo del quale l’ente compie l’esecuzione.
Dunque, il funzionario responsabile della riscossione è uno strumento in presenza del quale si facilita l’esercizio dell’attività e si ampliano gli istituti esecutivi disponibili.
Occorre precisare che altra figura rilevante è il funzionario responsabile dell’entrate, firmatario degli atti emessi dall’ente impositore, il quale compie l’esecuzione per mezzo del funzionario responsabile per la riscossione.
Prof. Federica Simonelli
(Diritto della Riscossione Pubblica – Unicusano)