Convegno Lerici, 05 aprile 2019
“LE ENTRATE LOCALI tra procedimenti deflattivi, sanzionatori e responsabilità erariale”
L’ordinanza ingiunzione: analisi strutturale e problematiche procedurali.
SOMMARIO: (1^ PARTE) 1. Natura e contenuto dell’ordinanza ingiunzione; 2. Il procedimento ,2.1. La contestazione e notifica della violazione e gli adempimenti successivi; 2.2. La notifica del verbale di accertamento della violazione nelle contravvenzioni stradali; 2.3. La struttura dell’ordinanza ingiunzione; 3. Profili problematici del procedimento nell’elaborazione giurisprudenziale; 3.1. Il termine per la notifica della violazione; 3.2. Modalità di notifica della violazione; 3.3. La notifica del verbale di accertamento nei confronti dei coobbligati in solido; 3.4. Non impugnabilità del verbale di accertamento; 3.5. Il termine per la notifica dell’ordinanza ingiunzione; (2^ PARTE) 4. Orientamenti giurisprudenziali sul contenuto necessario dell’ordinanza ingiunzione; 4.1. La violazione commessa; 4.2. Le generalità e gli altri elementi che valgano ad identificare il suo autore e gli eventuali soggetti coobbligati; 4.3. la motivazione del provvedimento; 4.4. La somma che costituisce la sanzione irrogata; 4.5. La sottoscrizione; 5. Ulteriori profili di rilievo affrontati dalla giurisprudenza; 5.1. Onere della prova. Valenza probatoria del verbale di accertamento e querela di falso; 5.2. La notifica dell’ordinanza ingiunzione; 5.3. La prescrizione della sanzione; 5.4. Applicazione della sanzione da parte del giudice; 5.5. Brevi cenni sull’ingiunzione fiscale.
- Natura e contenuto dell’ordinanza ingiunzione.
L’ordinanza ingiunzione è l’atto con il quale l’amministrazione notifica al privato il tipo di violazione commessa e l’ammontare della sanzione pecuniaria per la stessa prevista, ordinandone il pagamento con efficacia esecutiva.
Tra i titoli esecutivi giudiziali (tipicamente, la sentenza) e quelli stragiudiziali (ad esempio, la cambiale, l’assegno, gli atti ricevuti da notaio…) la giurisprudenza ha collocato un tertium genus: i titoli di formazione paragiudiziale, altrimenti definiti dalla dottrina di formazione amministrativa, i quali accertano irretrattabilmente l’esistenza e l’ammontare del credito vantato da un ente pubblico quando siano rimasti inoppugnati da parte dell’intimato e per i quali vige quindi il c.d. onere dell’impugnazione, per cui i vizi dell’atto debbono essere fatti valere nel termine e con il mezzo previsti dalla legge.
Secondo la Suprema Corte, “l’ordinanza-ingiunzione è considerata dalla legge 24 novembre 1981 n. 689 (e dalle altre disposizioni normative che in precedenza erano state emanate nella materia) come un titolo paragiudiziale, in tutto e per tutto assimilabile, quanto alla natura e agli effetti, al decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo” (Cass., 26 ottobre 1991, n. 11421, in motivazione; Cass., 2 ottobre 1991, n. 10269, in motivazione; Cass., 24 settembre 1991, n. 9944, in motivazione, richiamate da Cass., Sez. un., 17 novembre 2016, n. 23397, in motivazione).
Si tratta quindi di un titolo che, pur non formato in esito a processo giurisdizionale dichiarativo o sommario, soggiace al principio – proprio, ma non esclusivo, delle sentenze (art. 161, comma 1, c.p.c.) – di conversione dei motivi di nullità in motivi di gravame. Ne segue che i vizi non tempestivamente eccepiti sono sanati, onde ne resta preclusa la deduzione in via di opposizione ex art. 615 c.p.c..
L’ordinanza-ingiunzione trova il proprio fondamento normativo nell’art. 18 Legge 689/1981 e consiste nell’atto con cui l’Amministrazione procedente, esaminati gli atti, sentite le parti interessate (se lo hanno richiesto nel termine di 30 giorni dalla contestazione o dalla notificazione della violazione), e compiuta l’eventuale istruttoria, se ritiene fondato l’accertamento della violazione (e non ritiene quindi di emettere un’ordinanza di archiviazione), provvede con ordinanza motivata a determinare la somma dovuta e ad ingiungere il pagamento di essa e delle spese all’autore della violazione ed agli eventuali coobbligati solidali.
Legge n. 689/1981, art. 18. (Ordinanza-ingiunzione)
Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorita’ competente a ricevere il rapporto a norma dell’articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorita’. L’autorita’ competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l’accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all’autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all’organo che ha redatto il rapporto. Con l’ordinanza-ingiunzione deve essere disposta la restituzione, previo pagamento delle spese di custodia, delle cose sequestrate, che non siano confiscate con lo stesso provvedimento. La restituzione delle cose sequestrate e’ altresi’ disposta con l’ordinanza di archiviazione, quando non ne sia obbligatoria la confisca. Il pagamento e’ effettuato all’ufficio del registro o al diverso ufficio indicato nella ordinanza-ingiunzione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione di detto provvedimento, eseguita nelle forme previste dall’articolo 14; del pagamento e’ data comunicazione, entro il trentesimo giorno, a cura dell’ufficio che lo ha ricevuto, all’autorita’ che ha emesso l’ordinanza. Il termine per il pagamento e’ di sessanta giorni se l’interessato risiede all’estero. ((La notificazione dell’ordinanza-ingiunzione puo’ essere eseguita dall’ufficio che adotta l’atto, secondo le modalita’ di cui alla legge 20 novembre 1982, n.890)). L’ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo. Tuttavia l’ordinanza che dispone la confisca diventa esecutiva dopo il decorso del termine per proporre opposizione, o, nel caso in cui l’opposizione e’ proposta, con il passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l’opposizione, o quando l’ordinanza con la quale viene dichiarata inammissibile l’opposizione o convalidato il provvedimento opposto diviene inoppugnabile o e’ dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa.
Si tratta di una tipologia di atti introdotta dalla Legge di depenalizzazione n. 689/1981 (poiché nelle precedenti Leggi di depenalizzazione n. 317/1967 e n. 706/1975 il momento dell’’irrogazione della sanzione e quello dell’ingiunzione di pagamento erano invece tenuti distinti).
Dottrina e giurisprudenza prevalenti distinguono un contenuto necessario dell’ordinanza-ingiunzione da un contenuto meramente eventuale.
Fanno parte del contenuto necessario (che, come tale, non può mai mancare nell’ordinanza ingiunzione):
- la scelta dell’Amministrazione procedente di fare proprio l’accertamento della violazione compiuto da altro organo, e segnalato con il rapporto trasmesso ai sensi dell’art. 17 Legge 689/1981;
- la liquidazione della somma dovuta a titolo di sanzione;
- l’ordine di pagarla.
Pertanto, è anche possibile affermare che nell’ordinanza-ingiunzione siano presenti in realtà tre distinti provvedimenti, corrispondenti a ciascuno dei tre contenuti sopra delineati.
Fanno invece parte del contenuto meramente eventuale dell’ordinanza-ingiunzione:
- l’applicazione di sanzioni accessorie;
- la restituzione delle cose sequestrate.
L’art. 18, ultimo comma, Legge 689/1981 definisce espressamente l’ordinanza-ingiunzione titolo esecutivo già dal momento della sua emissione; solo l’ordinanza che dispone la confisca diventa esecutiva dopo il decorso del termine per proporre opposizione o, nel caso in cui essa sia proposta, con il passaggio in giudicato della sentenza che respinge l’opposizione o nel momento in cui diviene inoppugnabile l’ordinanza che dichiara inammissibile il ricorso o convalida il provvedimento impugnato.
- Il procedimento.
L’ordinanza ingiunzione non costituisce quindi l’atto di contestazione, da parte della P.A., della violazione, ma l’atto conclusivo di un procedimento che, in base all’art. 14 della l. n. 689 del 1981, prevede la contestazione immediata o la sua notifica nei successivi novanta giorni, potendo il trasgressore, entro i successivi sessanta giorni, provvedere al pagamento di una somma in misura ridotta e, soltanto qualora ciò non avvenga, all’esito di una fase a contraddittorio scritto e, a richiesta, orale, l’autorità competente, ove non proceda ad archiviazione, emette l’ordinanza motivata di ingiunzione (cfr. Cass., Sez. L – , Sentenza n. 11559 del 11/05/2017, Rv. 644236 – 01).
2.1. La contestazione e notifica della violazione e gli adempimenti successivi.
Analizzando la scansione temporale del procedimento, il primo atto è rappresentato dalla notifica della violazione, prevista dall’art. 14 legge n. 689 cit.
Art. 14. (Contestazione e notificazione)
La violazione, quando e possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non e’ avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento. Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all’autorita’ competente con provvedimento dell’autorita’ giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione. Per la forma della contestazione immediata o della notificazione si applicano le disposizioni previste dalle leggi vigenti. In ogni caso la notificazione puo’ esse effettuata, con le modalita’ previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione.((Quando la notificazione non puo’ essere eseguita in mani proprie del destinatario, si osservano le modalita’ previste dall’articolo 137, terzo comma, del medesimo codice.)) Per i residenti all’estero, qualora la residenza, la dimora o il domicilio non siano noti, la notifica non e’ obbligatoria e resta salva la facolta’ del pagamento in misura ridotta sino alla scadenza del termine previsto nel secondo comma dell’articolo 22 per il giudizio di opposizione. L’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti e’ stata omessa la notificazione nel termine prescritto.
Entro sessanta giorni dalla notifica della violazione è ammesso il pagamento in misura ridotta, previsto dall’art. 16. In difetto, il funzionario che ha accertato la violazione deve presentare rapporto, come stabilito dall’art. 17.
Art. 16. (Pagamento in misura ridotta)
E’ ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se piu favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo , oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi e’ stata, dalla notificazione degli estremi della violazione. Per le violazioni ai regolamenti ed alle ordinanze comunali e provinciali, la Giunta comunale o provinciale, all’interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista, puo’ stabilire un diverso importo del pagamento in misura ridotta, in deroga alle disposizioni del primo comma. Il pagamento in misura ridotta e’ ammesso anche nei casi in cui le norme antecedenti all’entrata in vigore della presente legge non consentivano l’oblazione.(8)
Art. 17. (Obbligo del rapporto)
Qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il funzionario o l’agente che ha accertato la violazione, salvo che ricorra l’ipotesi prevista nell’articolo 24, deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all’ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto. Deve essere presentato al prefetto il rapporto relativo alle violazioni previste dal testo unico delle norme sulla circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, dal testo unico per la tutela delle strade, approvato con regio decreto 8 dicembre 1933, numero 1740, e dalla legge 20 giugno 1935, numero 1349, sui servizi di trasporto merci. Nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate, il rapporto e’ presentato all’ufficio regionale competente. Per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto e’ presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco. L’ufficio territorialmente competente e’ quello del luogo in cui e’ stata commessa la violazione. Il funzionario o l’agente che ha proceduto al sequestro previsto dall’articolo 13 deve immediatamente informare l’autorita’ amministrativa competente a norma dei precedenti commi, inviandole il processo verbale di sequestro. […].
2.2. La notifica del verbale di accertamento della violazione nelle contravvenzioni stradali.
In materia di accertamento di sanzioni amministrative per contravvenzioni stradali, il meccanismo degli artt. 17-18 Legge 689/1981 (secondo cui l’organo accertatore trasmette l’atto di accertamento all’Amministrazione procedente, la quale emette il titolo esecutivo rappresentato dall’ordinanza-ingiunzione) è derogato dall’art. 203, comma 3, C.d.S., che prevede un meccanismo più diretto e rapido, in cui il titolo esecutivo è costituito dallo stesso verbale di accertamento della violazione (“qualora nei termini previsti non sia stato proposto ricorso e non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale, in deroga alle disposizioni di cui all’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento”).
Per tale motivo, gli artt. 6 e 7 D.lgs. 150/11 prevedono mezzi di impugnazione analoghi per l’ordinanza-ingiunzione e per il verbale di accertamento di violazione del Codice della Strada, entrambi impugnabili, in quanto titoli esecutivi, ed entrambi assoggettati al rito del lavoro.
2.3. La struttura dell’ordinanza ingiunzione.
Si ritiene che l’ordinanza-ingiunzione sia un atto privo di discrezionalità amministrativa: l’Amministrazione procedente è infatti priva di qualsiasi discrezionalità sia nell’accertamento della rispondenza della fattispecie concreta alla previsione astratta operata dal legislatore, sia nella quantificazione della sanzione.
Essa, nell’esaminare il rapporto inviato dall’agente accertatore, deve quindi limitarsi a verificare se il comportamento denunciato integri oppure no la violazione di una specifica norma e, in caso affermativo, deve infliggere le conseguenti sanzioni, determinandone la misura tra un minimo ed un massimo edittale sulla base dei criteri indicati dall’art. 11 Legge 689/1981 (gravità della violazione, opera svolta dall’agente per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione, personalità dell’autore e sue condizioni economiche).
Sotto il profilo formale, l’ordinanza-ingiunzione è a tutti gli effetti un atto amministrativo. In quanto tale, esso deve necessariamente riportare:
- l’indicazione dell’autorità che lo ha emesso;
- la violazione commessa;
- le generalità e gli altri elementi che valgano ad identificare il suo autore e gli eventuali soggetti coobbligati;
- la motivazione del provvedimento;
- la somma che costituisce la sanzione irrogata.
- Profili problematici del procedimento nell’elaborazione giurisprudenziale.
Analizzate, sia pure per sommi capi, natura e struttura dell’ordinanza ingiunzione, veniamo all’esame dei profili problematici sui quali più di frequente si è pronunciata la giurisprudenza.
3.1. Il termine per la notifica della violazione.
Seguendo la scansione temporale del procedimento, un primo aspetto problematico è dato dall’individuazione del momento dal quale decorre il termine di 90 giorni per la notifica della violazione di cui all’art. 14.
Il problema è di non poco rilievo, considerato che il predetto termine è espressamente previsto a pena di decadenza (“L’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto”).
La giurisprudenza prevalente ritiene che il termine decorra dalla conclusione degli accertamenti svolti dall’Amministrazione, potendosi sindacare la congruità del tempo impiegato avuto riguardo alla complessità degli accertamenti stessi:
In tema di sanzioni amministrative, il giudice dell’opposizione, dinanzi al quale sia stata eccepita la tardività della notificazione degli estremi della violazione, nell’individuare la data dell’esito del procedimento di accertamento di più violazioni connesse – data dalla quale decorre ex art. 14, comma 2, della l. n. 689 del 1981 il termine di novanta o trecentosessanta giorni per la relativa contestazione – deve valutare il complesso degli accertamenti compiuti dall’Amministrazione procedente e la congruità del tempo a tal fine impiegato avuto riguardo alla loro complessità, anche in vista dell’emissione di un’unica ordinanza ingiunzione per dette violazioni senza, tuttavia, potersi sostituire all’Amministrazione nella valutazione dell’opportunità di atti istruttori collegati ad altri e posti in essere senza apprezzabile intervallo temporale. (Nella specie la S.C. ha confermato la statuizione con la quale la Corte di Appello aveva respinto l’opposizione al provvedimento sanzionatorio della Consob sul rilievo che solo all’esito della complessiva attività di indagine ispettiva era apparso evidente che ci si trovasse al cospetto di una condotta unitaria volta alla manipolazione del mercato con diffusione di false e fuorvianti informazioni). (Cass., Sez. 1 – , Sentenza n. 8326 del 04/04/2018, Rv. 647766 – 01; nello stesso senso Cass., Sez. L, Sentenza n. 16642 del 08/08/2005, Rv. 582917 – 01).
Come anticipato, la mancata notifica del verbale di accertamento nel termine per la contestazione (non immediata) stabilito dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981 produce l’estinzione della obbligazione di pagare la sanzione pecuniaria, a nulla rilevando l’eventuale successiva notifica della ordinanza-ingiunzione, che è attività connessa ad atto successivo e definitivo del procedimento sanzionatorio (v. Cass., Sez. 2, Sentenza n. 5400 del 13/03/2006, Rv. 586614 – 01).
Di seguito, alcuni precedenti del Tribunale locale, di accoglimento (nel primo caso) ovvero di rigetto (nel secondo) delle eccezioni di decadenza per tardività della notifica della violazione sollevate dagli opponenti:
– Trib. La Spezia, Sent. 26.2.2016:
Il ricorso è fondato e può trovare accoglimento.
In particolare, è fondato il motivo di opposizione sub 2), con il quale i ricorrenti deducono che l’atto di accertamento veniva notificato solamente in data 10.11.2007 e, dunque, oltre i termine di 90 giorni di cui all’art. 14 legge n. 689/1981.
La DPL sostiene, a tale proposito, che i verbalizzanti provvedevano a notificare l’atto di illecito amministrativo a seguito dell’invio di documentazione da parte dello studio di consulenza del lavoro della società opponente, per cui non sarebbe ravvisabile alcuna violazione dell’art. 14 della legge 689/81.
Ora, è vero che, in tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell’infrazione, il termine di novanta giorni, previsto dall’art. 14 della legge 24 novembre 1981 n. 689 per la notifica degli estremi della violazione, decorre dal compimento dell’attività di verifica di tutti gli elementi dell’illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all’amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari, quali le convocazioni di informatori, che non hanno sortito effetto (Cass., Sez. L, Sentenza n. 7681 del 02/04/2014, Rv. 630503).
Pertanto, il dies a quo per il computo del termine di 90 giorni di cui all’art. 14 cit. non può farsi coincidere con la data dell’accesso ispettivo (18.7.2007), pacifico essendo che la Direzione convenuta ha acquisito ulteriore documentazione in data successiva all’accesso.
Nondimeno, deve rilevarsi come la documentazione necessaria ai fini dell’accertamento delle violazioni contestate sia stata integralmente comunicata alla DPL dallo studio associato … con fax del 26 luglio 2007 [all. 7 conv.], con il quale è stato trasmesso il foglio presenze del mese di luglio 2007, debitamente corretto. Non rileva il successivo invio del 27 settembre 2007 [all. 8 conv.], considerato che in quell’occasione è stata nuovamente inviata la sola prima pagina dello stesso documento [che appare avere le medesime correzioni ai giorni 7, 8 e 11 luglio per le posizioni dei lavoratori …].
La Direzione del Lavoro era quindi in possesso, quantomeno dal 26 luglio 2007, di tutti gli elementi per verificare la sussistenza dell’illecito, che, conseguentemente, avrebbe dovuto essere notificato entro i novanta giorni dalla predetta data. Tale notifica non è stata però effettuata nei termini, pacifico essendo che il verbale di accertamento è stato inviato per raccomandata in data 8 novembre 2007 e ricevuto dai trasgressori il successivo 10 novembre [v. all. 4 conv.].
Non esclude – ed anzi conferma – la rilevata decadenza quanto dedotto nel corpo dell’ordinanza ingiunzione opposta, laddove, in replica alle censure svolte dall’opponente negli scritti difensivi, si rileva che “le asserzioni citate negli scritti difensivi appaiono del tutto infondate in quanto l’accesso ispettivo è stato effettuato il 18.07.07 e l’atto di illecito riporta la data del 01.10.2007. L’atto è stato pertanto emanato entro il termine prescritto dall’art. 14 della L. 689/81, pertanto non è intervenuta alcuna decadenza”. È sufficiente osservare, a tale proposito, che ciò che rileva ai fini del rispetto del termine di cui all’art. 14 cit. è la notifica agli interessati degli estremi della violazione, non la data di redazione dell’atto di accertamento.
La fondatezza del motivo di opposizione in esame determina l’assorbimento degli ulteriori motivi dedotti.
Il ricorso in opposizione va pertanto accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza ingiunzione opposta in virtù dell’intervenuta estinzione dell’obbligazione degli opponenti di pagare la somma ingiunta per omessa notifica della violazione nel termine prescritto ex lege.
– Trib. La Spezia, Sent. 18.11.2016:
Venendo all’esame dell’opposizione proposta da …, il primo motivo di ricorso, con cui si lamenta la tardività delle contestazioni degli illeciti in violazione dell’art. 14 legge n. 689/1981 (sul presupposto per cui le violazioni sarebbero state accertate in data 19 maggio 2010, dunque oltre 90 giorni prima rispetto al 4 ottobre 2010, data di notifica degli illeciti amministrativi), è infondato e non può trovare accoglimento.
Per costante giurisprudenza, in tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell’infrazione, il termine di novanta giorni, previsto dall’art. 14 della legge 24 novembre 1981 n. 689 per la notifica degli estremi della violazione, decorre dal compimento dell’attività di verifica di tutti gli elementi dell’illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all’amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari, quali le convocazioni di informatori, che non hanno sortito effetto (cfr. Cass., Sez. L, Sentenza n. 7681 del 02/04/2014, Rv. 630503).
Nella specie, le violazioni sanzionate con le ordinanze ingiunzioni opposte hanno ad oggetto il mancato possesso e la mancata comunicazione della documentazione obbligatoria relativa al rapporto di lavoro irregolare contestato.
È dunque evidente che la convenuta, per accertare la violazione, doveva necessariamente accertare se la società fosse o meno in possesso della documentazione obbligatoria. Proprio a tal fine, ed in funzione di garanzia della parte oggetto di accertamento (che ben avrebbe potuto possedere e produrre tutta o parte della documentazione obbligatoria, così impedendo in tutto o in parte l’emissione delle sanzioni impugnate), la DTL, in tre diverse occasioni, ha sollecitato l’opponente ad esibire la documentazione richiesta. Tali diffide, come confermato dal teste …, non furono mai riscontrate dal destinatario, tanto che la DTL, con nota del 4.10.2010, trasmise comunicazione di notizia di reato ex art. 331 c.p.p. [all. 11 conv.]
Pertanto, il dies a quo per il computo del termine di 90 giorni di cui all’art. 14 cit. non può farsi coincidere con la data dell’accesso ispettivo (19 maggio 2010), poiché è solamente dal successivo momento in cui la DTL ha preso atto dell’inottemperanza alle proprie diffide che si configura l’accertamento della violazione, risultando provata l’inesistenza della documentazione obbligatoria richiesta.
La contestazione va quindi ritenuta tempestiva, siccome intervenuta entro 90 giorni dall’accertamento dell’infrazione.
Quanto poi alle sanzioni di cui all’ordinanza ingiunzione n. 190/2010 [all. 5 conv.], le relative violazioni non potevano neppure essere ipotizzate alla data del primo accesso, originando gli illeciti dall’omessa consegna della documentazione richiesta.
Quando il soggetto deputato alla ricerca e raccolta degli elementi di fatto (ossia all’attività di indagine) è diverso dal soggetto abilitato alla notifica e contestazione della violazione, il decorso del termine di cui all’art. 14 cit. è posposto all’esito della verifica, da parte del secondo, delle attività svolte dal primo:
– Trib. La Spezia, Sent. 14.10.2014:
Quanto al dedotto mancato rispetto dei termini di cui all’art. 14, comma 2, legge 689/1981, si osserva che gli atti di accertamento non coincidono con “la generica e approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini necessarie al fine della piena conoscenza di esso e della congrua determinazione della pena pecuniaria” (Cass. 3254/2003).
L’accertamento “deve essere ritenuto comprensivo anche del tempo necessario alla valutazione degli elementi acquisiti, necessari per la verifica” della violazione (Cass. 9357/2003); pertanto se il soggetto “abilitato a riscontrare gli estremi della violazione è diverso da quello incaricato della ricerca e della raccolta degli elementi di fatto, l’atto di accertamento non può essere configurato fino a quando i risultati delle indagini svolte dal secondo non siano portati a conoscenza del primo” (Cass. 9456/2004). Peraltro, la segnalazione fatta da un organo/ente all’altro non fa decorrere il termine dei novanta giorni, perché solo il secondo organo/ente ha giuridicamente il potere di valutare, ossia giuridicamente accertare, la violazione ed (eventualmente) sanzionarla.
Nella specie, vero è che il verbale di constatazione della G.d.F. [all. 2 ric.] porta la data del 19 giugno 2007. Tuttavia, è altrettanto vero che l’ente che ha il potere di accertare e sanzionare la violazione è la Direzione Provinciale del Lavoro.
Quest’ultima, una volta ricevuta la segnalazione da parte della Guardia di Finanza, ha proceduto allo svolgimento di ulteriore attività istruttoria, tra cui l’assunzione di sommarie informazioni dall’opponente [v. verbale del 24 settembre 2007, all. 6 conv.].
Ne consegue che la data di conclusione delle operazioni di accertamento non può farsi coincidere con quella indicata in ricorso, bensì, al più, con l’acquisizione delle s.i.t. rese dal titolare.
La notifica degli estremi della violazione coincide con la comunicazione dell’atto di accertamento di illecito amministrativo, che, nella specie, risulta essere stato notificato al ricorrente in data 27 – 29 novembre 2007 e, dunque, nel rispetto dei termini di cui all’art. 14 cit.
Non osta a tale conclusione la circostanza – sottolineata dal ricorrente in discussione – che l’assunzione di sommarie informazioni sia avvenuta oltre il termine di 90 giorni dalla data del verbale della G.d.F., atteso che quest’atto, come detto, non è idoneo a determinare la decorrenza dei termini di cui all’art. 14.
Il ricorso dev’essere pertanto respinto.
3.2. Modalità di notifica della violazione.
La notifica della violazione può essere effettuata anche a mezzo del servizio postale, non essendo l’amministrazione vincolata alle modalità di notifica previste dal codice di procedura civile:
– Trib. La Spezia, Sent. 8.5.2015:
Parimenti infondata è la censura per cui la notifica dell’atto di accertamento andava effettuata nelle forme previste dall’art. 137 c.p.c.. Ed invero, la notifica ex art. 14 della legge n. 689 del 1981 può essere anche effettuata da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione contestata, senza che detto funzionario sia vincolato alle modalità di notificazione previste dal codice di rito, avendo, invece, facoltà di scelta tra vari mezzi previsti dalla legge. Ne consegue che la notificazione eseguita a mezzo del servizio postale, con plico raccomandato recante la indicazione dell’effettivo destinatario ed il domicilio, pur in assenza della compilazione della relata di notifica, prevista dal codice di rito, ove l’atto sia stato regolarmente ricevuto, non può comportare la inesistenza dell’atto stesso, ma, eventualmente, la sua nullità, comunque sanata dal raggiungimento dello scopo cui esso era preordinato (cfr. Cass., Sez. 5, Sentenza n. 2079 del 30/01/2008, Rv. 601393).
All’udienza del 25.11.2014 il ricorrente ha disconosciuto le firme apposte sugli avvisi di ricevimento relativi alla notifica.
Si osserva, a tale proposito, che, per il perfezionamento della notifica dell’atto, è sufficiente che la spedizione postale sia avvenuta con consegna del plico al domicilio del destinatario, senz’altro adempimento ad opera dell’ufficiale postale se non quello di curare che la persona da lui individuata come legittimata alla ricezione apponga la sua firma sul registro di consegna della corrispondenza, oltre che sull’avviso di ricevimento da restituire al mittente. Poiché la relazione tra la persona cui l’atto è destinato e quella cui è stato consegnato costituisce oggetto di un preliminare accertamento di competenza dell’ufficiale postale, assistito dall’efficacia probatoria di cui all’art. 2700 c.c., ne consegue che il disconoscimento della sottoscrizione dell’avviso di ricevimento può essere svolto soltanto con la proposizione di querela di falso, stante la natura di atto pubblico dell’avviso di ricevimento della raccomandata (cfr. Cass., sez. VI, Ordinanza 10 ottobre – 8 novembre 2013, n. 25128).
Nella specie, non risulta essere stata proposta dal ricorrente querela di falso avverso i predetti avvisi, per cui va ritenuta la regolarità delle notifiche degli atti di accertamento.
Risulta pertanto rispettato il disposto dell’art. 14 legge 689/1981, essendo state le violazioni regolarmente notificate all’interessato entro il termine di 90 giorni dall’accertamento.
Quanto alla doglianza relativa all’omessa notifica del rapporto per illecito amministrativo, si rileva che l’art. 17 legge 689/81 non prescrive la notifica del rapporto alla parte.
3.3. La notifica del verbale di accertamento nei confronti dei coobbligati in solido.
In ipotesi di responsabilità solidale, la notifica della violazione nei confronti della persona giuridica coobbligata non costituisce valida contestazione anche nei confronti della persona fisica responsabile della trasgressione, per cui, nel caso in cui il verbale di accertamento non sia notificato (anche) al legale rappresentante nel termine di 90 giorni di cui all’art. 14 cit., l’obbligazione nei confronti del predetto soggetto si estingue:
– Trib. La Spezia, Sent. 22.1.2019:
Quanto al primo motivo di opposizione, è pacifico che sia l’ordinanza ingiunzione opposta, sia il presupposto processo verbale di contestazione del 27.11.2017, sono stati notificati esclusivamente alla società … s.p.a. e non al legale rappresentante … in proprio, coobbligato in solido.
Ciò posto, si osserva che nel caso in cui la violazione, per cui è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria, sia commessa dal legale rappresentante di una persona giuridica nell’esercizio delle relative funzioni, la contestazione dell’infrazione mediante notificazione eseguita solo nei confronti della persona giuridica, solidalmente responsabile con l’autore dell’illecito, non costituisce valida contestazione anche nei confronti della persona fisica responsabile della trasgressione, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981, richiedendo espressamente detto art. 14 una distinta ed autonoma contestazione del fatto a tutti gli obbligati in solido, cosicché, trascorso il termine di cui all’art. 14, comma secondo, l’obbligazione solidale si estingue a norma dell’art. 14, ultimo comma cit. (cfr. Cass., Sez. 1, Sentenza n. 5885 del 01/07/1997, Rv. 505619 – 01).
Pertanto, la mancata notifica del verbale di contestazione nei confronti del legale rappresentante in proprio determina la decadenza della potestà sanzionatoria nei suoi confronti, stante l’autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido, nei confronti di ciascuno dei quali sussiste l’obbligo della preventiva contestazione in funzione della successiva emissione dell’ordinanza – ingiunzione, e l’insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario tra coobbligati solidali (cfr. Cass., Sez. 1, Sentenza n. 13588 del 02/11/2001, Rv. 549971 – 01).
Non rileva in senso contrario la giurisprudenza richiamata dalla convenuta (Trib. Bari, sent. n. 1554/2016), riferendosi detta pronuncia alla opposta ipotesi in cui la notifica del verbale è fatta al legale rappresentante, che può considerarsi destinatario dell’atto nella duplice veste, per l’appunto, di legale rappresentante della società obbligata in solido e di obbligato in proprio quale autore dell’illecito, mentre nella presente fattispecie la notifica è stata eseguita solamente nei confronti della società.
3.4. Non impugnabilità del verbale di accertamento.
Il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato dall’interessato ai sensi dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva, che viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell’emanazione dell’ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione. A tale principio è fatta eccezione solo per le contravvenzioni al codice della strada, per le quali il verbale di accertamento dell’infrazione, in forza della normativa speciale prevista al riguardo, possiede attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell’ordinanza ingiunzione (cfr. Cass., Sez. 2, Sentenza n. 21493 del 12/10/2007, Rv. 599603 – 01).
In tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento ispettivo non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l’amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell’interessato, determina l’entità della sanzione e, a conclusione del procedimento amministrativo, la infligge con l’ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l’interesse del privato a rivolgersi all’autorità giudiziaria. (Cass., Sez. L – , Ordinanza n. 32886 del 19/12/2018, Rv. 651987 – 01).
3.5. Il termine per la notifica dell’ordinanza ingiunzione.
Non è applicabile al procedimento de quo il termine di cui all’art. 2 della L. 07.08.1990, n. 241, recante “norme in materia di procedimento amministrativo” secondo cui il procedimento amministrativo deve concludersi nel termine di 90 giorni dall’avvio d’ufficio o per iniziativa di parte dello stesso salvo che altra disposizione di legge o regolamento preveda diversamente.
Pertanto, l’ordinanza ingiunzione, atto conclusivo del procedimento, non dev’essere emessa entro 90 giorni dalla notifica della violazione, essendo piuttosto applicabile il termine quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689/1981 (“Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”), ancorché detta norma faccia letteralmente riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni. (Sez. L – , Sentenza n. 21706 del 06/09/2018, Rv. 650259 – 01).
L’esclusione è stata motivata dalla giurisprudenza con la particolare natura del procedimento di cui alla legge n. 689/1981, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve.
La disposizione di cui all’art. 2, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, tanto nella sua originaria formulazione, applicabile “ratione temporis”, secondo cui il procedimento amministrativo deve essere concluso entro il termine di trenta giorni, quanto nella formulazione risultante dalla modificazione apportata dall’art. 36-bis del d.l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine è di novanta giorni, nonostante la generalità del testo legislativo in cui è inserita, è incompatibile con i procedimenti regolati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve. Né può trovare applicazione, sia pure in via analogica, in ordine a sanzioni amministrative relative a materie diverse (come nella specie), la disposizione di cui all’art. 204 del codice della strada, che fissa il termine per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione prefettizia, trattandosi di norma riguardante le specifiche violazioni in materia di circolazione stradale. (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 24436 del 16/11/2006, Rv. 594089 – 01)
La questione di legittimità costituzionale della mancata previsione di un termine per la durata del procedimento è stata dichiarata manifestamente infondata:
È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, per contrasto con gli artt. 3, 97 e 111, secondo comma, Cost., nella parte in cui non prevede il termine di durata del procedimento ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, o quello stesso termine posto al prefetto sul ricorso di cui all’art. 203 del codice della strada (art. 204 dello stesso codice), come requisito di legittimità della fattispecie; infatti, il verbale di contestazione-accertamento per violazioni per le quali sia comminata esclusivamente una sanzione amministrativa pecuniaria è solo il primo atto del procedimento amministrativo e non è, di per sé, a differenza dei verbali di accertamento per violazioni del codice della strada, immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita la violazione, dovendo, sempre ed in ogni caso, intervenire al riguardo una ordinanza-ingiunzione (o, diversamente, una ordinanza di archiviazione) e, una volta intervenuto l’atto lesivo mediante l’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione, i vizi di quest’ultima e del relativo procedimento possono essere fatti valere liberamente con l’opposizione ex art. 22 della legge n. 689 del 1981, rinvenendosi in tale sede piena tutela senza alcuna sottrazione al giudice naturale, onde non è ravvisabile alcuna compressione né dei principi di uguaglianza e di buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione, né del principio di ragionevole durata del processo, facendo quest’ultimo, peraltro, chiaro riferimento all’esercizio della funzione giurisdizionale e non consentendo, quindi, di tenere conto anche dei procedimenti di carattere meramente amministrativo, quantunque essi abbiano avuto ad oggetto la medesima pretesa poi fatta valere in via giurisdizionale. (Cass., Sez. 2, Sentenza n. 28045 del 21/12/2011, Rv. 620760 – 01; v. anche Cass., Sez. 1, Sentenza n. 7804 del 15/04/2005, Rv. 582161 – 01).
Dott. Gabriele Romano
(Magistrato del Tribunale della Spezia)