Giornata di studio “Le novità portate dal D. Lgs. 33/2025
T.U. in materia di versamenti e riscossione” – Lerici, 16 maggio 2025
Intervento Foglia: “Efficienza e criticità nella riscossione delle entrate locali: quale modello organizzativo per il futuro?”
Sottotitolo: “Analisi e spunti di riflessione tratti dall’indagine conoscitiva sullo stato della fiscalità locale e sui modelli gestionali, condotta da IFEL nel 2024 nell’ambito del Progetto Riscossione”
SOMMARIO: Premessa. §. 1 Le motivazioni dell’indagine e il contesto normativo e gestionale. §. 2 Le tipologie di entrate e le fasi della riscossione: evidenze e chiavi di lettura. §. 3 I divari territoriali e le criticità strutturali: evidenze statistiche e letture organizzative. §. 4 I modelli organizzativi della riscossione: gestione diretta, AdER, concessionari e forme miste. §. 5 La dimensione demografica e la struttura organizzativa dell’ente: linee di frattura e potenzialità latenti. §. 6 Risorse umane e digitalizzazione: due snodi critici della riscossione. §. 7 Le evidenze statistiche e gli effetti dei fattori gestionali sulla performance. §. 8 Proposte operative e prospettive evolutive: verso una riscossione locale matura e strutturata
… segue…
- 5 La dimensione demografica e la struttura organizzativa dell’ente: linee di frattura e potenzialità latenti.
L’indagine IFEL analizza in modo puntuale il rapporto tra dimensione demografica dei Comuni e caratteristiche organizzative della funzione tributaria. La classificazione adottata distingue tra micro-Comuni (fino a 5.000 abitanti), piccoli Comuni (da 5.001 a 15.000 abitanti), Comuni medi (da 15.001 a 60.000 abitanti) e grandi Comuni (oltre 60.000 abitanti), evidenziando come ciascuna fascia presenti specificità non solo quantitative, ma soprattutto qualitative.
Nei micro-Comuni, la funzione tributaria è spesso residuale: manca un ufficio tributi formalmente costituito, e le attività fiscali sono svolte da uno o due dipendenti polivalenti, incaricati di coprire settori eterogenei (anagrafe, contabilità, servizi generali). In tali contesti, accertamento e coattiva risultano pressoché assenti o attivati solo in modo episodico.
I piccoli Comuni mostrano una situazione lievemente più strutturata: sono presenti uffici tributi formali, ma gli organici risultano sottodimensionati, spesso privi di personale esclusivamente dedicato. La gestione ordinaria (in particolare dell’IMU) è generalmente garantita, ma le attività di accertamento e recupero coattivo dipendono fortemente da fattori contingenti, come la stabilità dell’apparato interno e la qualità della leadership amministrativa.
Nei Comuni medi, IFEL registra performance più equilibrate: uffici tributi stabili, personale specializzato, utilizzo di software gestionali avanzati, capacità di integrare gestione interna e affidamenti esterni. Questa fascia rappresenta, in molti casi, il segmento più dinamico e innovativo del sistema, capace di adattarsi con maggiore agilità alle sfide operative.
I grandi Comuni presentano un profilo altamente specializzato, con divisioni funzionali distinte, personale qualificato e un uso intensivo delle tecnologie digitali. Tuttavia, IFEL mette in evidenza che la maggiore complessità organizzativa espone a rischi specifici: duplicazioni procedurali, mancanza di coordinamento, difficoltà di monitoraggio e assenza di una regia strategica unitaria.
Queste evidenze permettono di avanzare una lettura più articolata della dimensione demografica come fattore non solo quantitativo (volume di entrate), ma qualitativo (capacità istituzionale). Nei micro e piccoli Comuni, le principali sfide riguardano la costruzione di presìdi funzionali, la formazione del personale e lo sviluppo di reti intercomunali, capaci di generare economie di scala e sinergie operative. Nei Comuni medi, la sfida è consolidare i punti di forza già presenti, rafforzando i meccanismi di integrazione tra gestione interna ed esterna. Nei grandi Comuni, invece, il nodo critico riguarda la capacità di garantire coerenza strategica e di evitare inefficienze derivanti da apparati troppo frammentati.
Si propone dunque di leggere i dati IFEL come stimolo a ripensare le politiche di supporto in chiave funzionale, calibrando gli interventi sulle esigenze specifiche di ciascun segmento demografico, anziché applicare schemi uniformi e indifferenziati.
- 6 Risorse umane e digitalizzazione: due snodi critici della riscossione.
Il documento IFEL individua due fattori trasversali come determinanti per l’efficacia della funzione tributaria: la disponibilità di risorse umane qualificate e il grado di digitalizzazione dei processi. Questi due elementi, pur appartenendo a piani distinti, si configurano come nodi sistemici, capaci di incidere su tutte le fasi della riscossione, dall’ordinario all’accertamento, fino alla coattiva.
Secondo i dati raccolti, oltre il 50% dei Comuni con meno di 10.000 abitanti non dispone di personale dedicato esclusivamente alla funzione tributaria. In molti casi, le attività fiscali sono affidate a dipendenti generalisti, che si occupano anche di anagrafe, servizi demografici e contabilità. Questa situazione compromette la capacità di attivare cicli regolari di accertamento, di monitorare i rapporti con i soggetti esterni (AdER e concessionari) e, più in generale, di garantire continuità e coerenza alle attività esattive. IFEL segnala che la presenza anche di una sola unità dedicata alla funzione tributaria aumenta mediamente di quattro punti percentuali la performance della riscossione coattiva rispetto alla media nazionale.
Parallelamente, l’indagine evidenzia una profonda disomogeneità nel livello di digitalizzazione: alcuni Comuni, soprattutto medio-grandi, utilizzano sistemi gestionali evoluti, capaci di integrare anagrafiche, protocollazione automatica, invii digitali e cruscotti di monitoraggio in tempo reale; altri, invece, operano ancora con software elementari, o addirittura con procedure manuali, prive di interfacce con le banche dati centrali e di strumenti di controllo avanzato.
Questa situazione genera di fatto nuove forme di disuguaglianza istituzionale, non più legate soltanto alla disponibilità di risorse finanziarie, ma alla capacità di dotarsi di infrastrutture organizzative e digitali adeguate. La mancanza di digitalizzazione compromette la tempestività degli accertamenti, la qualità della comunicazione con i contribuenti, l’efficacia delle fasi esecutive e la tracciabilità complessiva delle attività.
Alla luce di queste evidenze, si propone di considerare risorse umane e digitalizzazione non come variabili accessorie, ma come prerequisiti fondamentali della capacità amministrativa locale. Senza interventi strutturali su questi fronti, anche le strategie gestionali più avanzate rischiano di restare inefficaci. È pertanto necessario accompagnare la transizione digitale con politiche di rafforzamento delle competenze interne, costruendo un ecosistema amministrativo in grado di affrontare le sfide della riscossione locale in modo integrato e sostenibile.
- 7 Le evidenze statistiche e gli effetti dei fattori gestionali sulla performance.
Il documento IFEL 2024 dedica una sezione specifica all’analisi quantitativa delle correlazioni tra performance esattiva e fattori gestionali. Le evidenze raccolte indicano chiaramente che la capacità di incasso degli enti locali non dipende soltanto da variabili esterne (come la ricchezza del territorio, la dimensione demografica o il tessuto economico locale), ma è fortemente influenzata da fattori interni all’organizzazione amministrativa.
Tre elementi emergono come determinanti: la stabilità dell’ufficio tributi, la regolarità della pianificazione operativa e il grado di digitalizzazione. I dati raccolti mostrano che i Comuni dotati di un ufficio tributi stabile, con almeno una figura dedicata e qualificata, registrano mediamente tassi di riscossione coattiva superiori del 15% rispetto agli enti privi di tale presidio. Analogamente, gli enti che attivano campagne di coattiva su base annuale ottengono risultati significativamente migliori rispetto a quelli che si limitano a interventi straordinari o episodici.
Il grado di digitalizzazione rappresenta un altro fattore cruciale: i Comuni dotati di software gestionali avanzati e di interfacce integrate con le banche dati centrali (Anagrafe Tributaria, Catasto, PRA) riescono a ridurre i tempi di accertamento, migliorare la tempestività delle notifiche e incrementare i tassi di incasso annuo. Al contrario, gli enti ancora ancorati a logiche analogiche, o dotati di sistemi informatici obsoleti, faticano a garantire una gestione efficace e coordinata del ciclo esattivo.
Queste evidenze permettono di avanzare un’interpretazione più ampia: la riscossione locale deve essere intesa come esito composito di condizioni amministrative e gestionali, non riducibile a una mera funzione finanziaria. Non è sufficiente disporre di basi imponibili teoriche: senza capacità interna, senza organizzazione stabile e senza strumenti adeguati, il potenziale fiscale non si traduce in gettito effettivo.
Si propone quindi di considerare la performance esattiva come indicatore composito della capacità istituzionale dell’ente, capace di riflettere non solo l’efficienza finanziaria, ma anche la qualità organizzativa e la robustezza della governance interna. Un approccio di questo tipo consente di superare letture riduzioniste e di valorizzare il ruolo delle strategie gestionali e delle scelte organizzative come determinanti centrali della sostenibilità fiscale locale.
Infine, si segnala che i dati IFEL offrono interessanti potenzialità per sviluppare strumenti di benchmarking intercomunale, utili non solo per misurare le performance, ma anche per identificare buone pratiche, diffondere modelli virtuosi e orientare politiche pubbliche basate su evidenze.
- 8 Proposte operative e prospettive evolutive: verso una riscossione locale matura e strutturata.
Il documento IFEL, oltre a offrire un’analisi diagnostica dello stato della riscossione locale, formula una serie di raccomandazioni operative, rivolte sia agli enti locali sia ai livelli di governo centrali. Per gli enti locali, IFEL individua come azioni prioritarie: garantire un presidio stabile e qualificato del ciclo delle entrate, anche in caso di affidamento esterno; attivare la fase coattiva con regolarità e non in modo episodico; adottare procedure standardizzate e interoperabili; investire in formazione e aggiornamento professionale del personale; potenziare gli strumenti digitali, garantendo integrazione con le piattaforme nazionali.
Sulla base delle evidenze raccolte, si possono inoltre avanzare ulteriori riflessioni e proposte, finalizzate a rafforzare l’assetto sistemico della riscossione locale.
In primo luogo, si propone l’introduzione di un indicatore sintetico nazionale della capacità esattiva, utile non solo a fini conoscitivi, ma anche per orientare interventi correttivi e calibrare politiche di supporto. Questo indicatore potrebbe essere utilizzato, ad esempio, per identificare le aree a maggiore fragilità organizzativa e per destinare risorse mirate, con logiche di premialità legate al miglioramento delle capacità istituzionali.
Un altro ambito di intervento riguarda la creazione di unità sovracomunali di riscossione, soprattutto nei contesti di piccoli Comuni, al fine di superare i limiti dimensionali, realizzare economie di scala e garantire maggiore continuità e professionalità alle attività esattive. Tali unità potrebbero operare attraverso forme associative (Unioni, Consorzi) oppure mediante convenzioni territoriali specifiche, in grado di valorizzare le competenze e le risorse disponibili.
Un ulteriore elemento riguarda la transizione digitale: si propone l’elaborazione di un Piano Nazionale per la Riscossione Digitale, finalizzato a definire standard tecnici condivisi, mettere a disposizione strumenti comuni e prevedere forme di accompagnamento per gli enti meno attrezzati. Questa strategia dovrebbe essere accompagnata da interventi di rafforzamento delle competenze interne, per garantire che l’innovazione tecnologica si traduca effettivamente in miglioramento della capacità operativa.
Infine, appare necessario rafforzare i meccanismi di accountability nei confronti dei soggetti esterni (AdER e concessionari), attraverso strumenti contrattuali più evoluti, verifiche periodiche sui risultati ottenuti e definizione di clausole di incentivazione e penalizzazione legate alla qualità della performance.
Queste proposte, pur non contenute nel documento IFEL, rappresentano ad avviso di chi scrive, uno sviluppo coerente delle linee di riflessione aperte dall’indagine. La riscossione locale, oggi, costituisce una sfida di sistema, che riguarda non solo i Comuni, ma l’intero assetto delle autonomie e il rapporto tra centro e periferia. Investire in questo ambito significa investire in istituzioni più solide, cittadini più consapevoli e comunità più coese. Si tratta di un obiettivo ambizioso, ma imprescindibile, per garantire al sistema fiscale locale una prospettiva di lungo periodo.
In conclusione, il lavoro qui presentato, frutto dell’elaborazione dei dati e delle evidenze contenute nel documento IFEL 2024, non si limita a fornire una fotografia descrittiva dello stato della riscossione locale, ma propone una lettura critica e sistemica, capace di integrare l’analisi empirica con riflessioni di carattere istituzionale e organizzativo.
La distinzione operata tra quanto emerge dal documento ufficiale e le argomentazioni sviluppate dall’autore consente di delineare, da un lato, il quadro delle criticità strutturali e delle sfide operative che caratterizzano il sistema, e, dall’altro, le possibili traiettorie di intervento e le prospettive evolutive per rafforzare la capacità esattiva degli enti locali.
La riscossione locale appare, oggi, come uno degli snodi centrali per garantire la sostenibilità del sistema delle autonomie. Non si tratta semplicemente di “incassare di più”, ma di costruire una funzione tributaria capace di riflettere qualità amministrativa, equità fiscale, legittimità democratica. In questa prospettiva, rafforzare la riscossione significa rafforzare le istituzioni locali, migliorare il rapporto con i cittadini e consolidare i fondamenti stessi del patto fiscale e sociale.
Il contributo qui offerto intende, dunque, non solo rendere conto dei risultati dell’indagine IFEL, ma anche aprire un campo di discussione e approfondimento per studiosi, operatori, decisori pubblici. Si tratta di un terreno complesso, ma anche straordinariamente ricco di potenzialità, in cui analisi empirica e riflessione teorica possono incontrarsi per contribuire a costruire un sistema fiscale locale più efficiente, più equo e più sostenibile.
Dott. Francesco Foglia
Nota:
Il documento IFEL – Fondazione ANCI, Indagine conoscitiva sullo stato della fiscalità locale e sui modelli organizzativi per la gestione delle entrate – Roma, dicembre 2024 – è liberamente consultabile al seguente link: https://riscossione.fondazioneifel.it/materiale/indagine-conoscitiva-sullo-stato-della-fiscalita-locale-e-sui-modelli-organizzativi-per-la-gestione-delle-entrate/