Giornata di studio “Le novità portate dal D. Lgs. 33/2025
T.U. in materia di versamenti e riscossione” – Lerici, 16 maggio 2025
Intervento Foglia: “Efficienza e criticità nella riscossione delle entrate locali: quale modello organizzativo per il futuro?”
Sottotitolo: “Analisi e spunti di riflessione tratti dall’indagine conoscitiva sullo stato della fiscalità locale e sui modelli gestionali, condotta da IFEL nel 2024 nell’ambito del Progetto Riscossione”
SOMMARIO: Premessa. §. 1 Le motivazioni dell’indagine e il contesto normativo e gestionale. §. 2 Le tipologie di entrate e le fasi della riscossione: evidenze e chiavi di lettura. §. 3 I divari territoriali e le criticità strutturali: evidenze statistiche e letture organizzative. §. 4 I modelli organizzativi della riscossione: gestione diretta, AdER, concessionari e forme miste. §. 5 La dimensione demografica e la struttura organizzativa dell’ente: linee di frattura e potenzialità latenti. §. 6 Risorse umane e digitalizzazione: due snodi critici della riscossione. §. 7 Le evidenze statistiche e gli effetti dei fattori gestionali sulla performance. §. 8 Proposte operative e prospettive evolutive: verso una riscossione locale matura e strutturata
Premessa.
Il presente contributo intende offrire una lettura critica e ragionata delle evidenze emerse dall’Indagine conoscitiva sullo stato della fiscalità locale e sui modelli organizzativi per la gestione delle entrate, realizzata dalla Fondazione IFEL e pubblicata nel dicembre 2024. L’indagine, promossa nell’ambito del “Progetto Riscossione” ai sensi dell’art. 57 del D.L. 124/2019, ha coinvolto un ampio campione di Comuni italiani ed è stata condotta con un approccio empirico innovativo, basato su questionari compilati direttamente dagli uffici tributi.
Il documento IFEL, cui si fa costante riferimento nel corso di questo saggio, costituisce la base informativa principale su cui si innestano le considerazioni qui sviluppate. Il presente contributo analizza in profondità i risultati dell’indagine nazionale IFEL 2024 sui modelli organizzativi della riscossione locale, integrandoli con riflessioni sviluppate a partire dai dati empirici raccolti, tuttavia il testo non si configura come una sintesi descrittiva né come una trasposizione fedele del rapporto IFEL, ma propone una riflessione autonoma e sistematica, costruita a partire dalle evidenze raccolte e rielaborate in chiave analitica.
Per garantire il rigore metodologico e la correttezza scientifica del lavoro, si è adottato un criterio esplicito di distinzione tra le risultanze ufficiali, tratte dal documento IFEL (dati statistici, elementi di contesto, classificazioni, indicatori), e le restanti considerazioni, frutto di interpretazioni e valutazioni dell’autore, elaborate in modo indipendente sulla base dei dati, e introdotte come chiavi di lettura personali, non riconducibili a posizioni istituzionali.
La struttura del contributo segue pertanto l’articolazione tematica dell’indagine IFEL, ma riformulando ed ampliando l’analisi del documento da cui trae origine l’indagine, integrando il contributo con riflessioni di carattere sistemico sulle implicazioni ordinamentali, gestionali e istituzionali della riscossione locale.
Il fine ultimo è duplice: da un lato, fornire ai lettori una comprensione approfondita dei fattori che condizionano la qualità della riscossione nei Comuni italiani; dall’altro, proporre spunti per una riflessione più ampia sul nesso tra organizzazione amministrativa, capacità fiscale e tenuta del patto istituzionale tra cittadino ed ente locale.
L’obiettivo di fondo è offrire una lettura critica, capace di distinguere chiaramente tra quanto emerge dal documento ufficiale e le argomentazioni elaborate dall’autore, con l’ambizione di contribuire al dibattito accademico e operativo sulla fiscalità locale.
- 1 Le motivazioni dell’indagine e il contesto normativo e gestionale.
La gestione delle entrate tributarie da parte dei Comuni italiani rappresenta una funzione cruciale non solo per la sostenibilità della finanza locale, ma anche per la legittimazione democratica degli enti territoriali. Non si tratta semplicemente di garantire risorse sufficienti per l’erogazione dei servizi pubblici essenziali, ma di assicurare l’effettivo esercizio della potestà impositiva riconosciuta ai Comuni, elemento centrale dell’autonomia finanziaria sancita dalla Costituzione.
Come documentato nel rapporto IFEL 2024, il contesto normativo e operativo in cui i Comuni si muovono è da anni segnato da criticità profonde: carenza cronica di personale qualificato, disomogeneità organizzativa, complessità del quadro regolatorio, frequenti modifiche legislative, difficoltà di standardizzazione dei processi. A tali fattori si sommano le sfide connesse alla transizione digitale, che amplificano le disuguaglianze tra enti dotati di strutture moderne e realtà rimaste indietro nella modernizzazione amministrativa.
L’indagine condotta da IFEL tra marzo e giugno 2024 ha coinvolto un campione rappresentativo di 722 Comuni italiani, selezionati sulla base di criteri geografici e dimensionali. Gli obiettivi dichiarati sono stati due: da un lato, fornire agli enti locali uno strumento di autovalutazione e confronto (benchmarking) con amministrazioni simili; dall’altro, mettere a disposizione delle istituzioni centrali un insieme di dati empirici aggiornati, utili per elaborare interventi normativi e strategie di supporto più coerenti con le condizioni operative reali.
L’elemento innovativo dell’indagine risiede nell’ampliamento dell’analisi oltre i meri dati contabili, includendo aspetti organizzativi, gestionali e tecnologici. Questo approccio consente di interpretare la riscossione locale non soltanto come risultato finanziario (quanto si incassa), ma come esito di un insieme complesso di fattori istituzionali, operativi e relazionali. Le evidenze raccolte indicano che la capacità di un ente locale di organizzare e presidiare efficacemente il proprio ciclo delle entrate è funzione non solo delle risorse disponibili, ma anche della qualità della governance interna, delle competenze del personale, del livello di digitalizzazione e della capacità di costruire relazioni solide con i soggetti esterni coinvolti.
Alla luce di tali evidenze, si propone di considerare la funzione tributaria locale non semplicemente come una funzione tecnica, ma come un nodo strategico della governance comunale, capace di riflettere la salute complessiva delle istituzioni locali e di condizionare la qualità del rapporto tra amministrazione e cittadini.
- 2 Le tipologie di entrate e le fasi della riscossione: evidenze e chiavi di lettura.
Secondo quanto emerge dal documento IFEL, il ciclo della riscossione locale può essere suddiviso in tre fasi principali: la fase ordinaria (versamenti spontanei), la fase da accertamento (attività di recupero a seguito di verifiche) e la fase coattiva (esecuzione forzata dei crediti). Le tipologie di entrate analizzate comprendono l’Imposta Municipale Propria (IMU), la Tassa sui Rifiuti (TARI), il Canone Unico Patrimoniale (CUP) e le sanzioni derivanti da violazioni del Codice della Strada.
Per quanto riguarda la fase ordinaria, IFEL evidenzia performance generalmente soddisfacenti per l’IMU, con tassi medi di incasso superiori al 90%. La situazione risulta invece più disomogenea per la TARI e il CUP, con livelli di incasso che, soprattutto nel Mezzogiorno, possono scendere al di sotto del 70%. Le sanzioni stradali, infine, presentano criticità particolari, legate principalmente alla gestione delle notifiche e al monitoraggio delle fasi successive.
La fase da accertamento risulta attivata solo da una parte dei Comuni: per l’IMU, l’incrocio di banche dati catastali, anagrafiche e tributarie consente controlli relativamente sistematici; per la TARI, le difficoltà aumentano, a causa della necessità di verificare situazioni di fatto (es. superfici effettivamente utilizzate); per le sanzioni stradali, l’accertamento coincide quasi sempre con la rilevazione diretta dell’infrazione.
La fase coattiva rappresenta, secondo IFEL, la criticità principale del sistema: circa un terzo dei Comuni italiani non la attiva regolarmente, oppure lo fa soltanto in modo episodico (una campagna ogni cinque anni, ad esempio). Solo una minoranza riesce a garantire una gestione annuale e continuativa, grazie a modelli operativi strutturati e presìdi interni adeguati.
Queste evidenze suggeriscono di interpretare la riscossione locale non come un processo lineare e uniforme, ma come una catena di attività interdipendenti, ciascuna delle quali richiede risorse, competenze, strumenti e capacità organizzative specifiche. Un miglioramento strutturale della performance complessiva non può derivare dall’intervento su un solo segmento, ma necessita di strategie integrate, capaci di rafforzare l’intero ecosistema amministrativo.
- 3 I divari territoriali e le criticità strutturali: evidenze statistiche e letture organizzative.
L’indagine IFEL 2024 mette in luce, con chiarezza, la presenza di significativi divari territoriali nella capacità di riscossione dei Comuni italiani. Tali divari non riguardano esclusivamente i risultati finanziari (ossia i tassi effettivi di incasso), ma si estendono alle modalità organizzative, alla disponibilità di risorse umane, al grado di digitalizzazione e, più in generale, alla qualità complessiva della governance locale.
Secondo i dati raccolti, i Comuni del Nord Italia registrano mediamente tassi di riscossione più elevati, una maggiore continuità nell’attivazione delle fasi esecutive, un livello di digitalizzazione più avanzato e una struttura interna più stabile. Al contrario, nei Comuni del Mezzogiorno si rilevano livelli di riscossione inferiori, minori capacità organizzative e carenze strutturali più marcate.
Un aspetto rilevante sottolineato dal rapporto è che queste differenze non dipendono unicamente da fattori economici esterni (quali il reddito medio o la ricchezza del territorio), ma sono fortemente condizionate da variabili interne all’ente: la presenza di personale dedicato e qualificato, l’utilizzo di strumenti digitali adeguati, la regolarità della programmazione operativa, la qualità della leadership amministrativa.
Le evidenze raccolte offrono spunti interessanti per sviluppare una lettura meno deterministica dei divari territoriali. Non si tratta, infatti, di disparità “naturali” o inevitabili, ma di esiti che possono essere affrontati e almeno in parte ridotti attraverso interventi mirati. Il documento IFEL documenta esempi virtuosi di Comuni del Sud che, pur operando in contesti socioeconomici fragili, hanno ottenuto significativi miglioramenti grazie a scelte organizzative efficaci: affidamenti ben strutturati a concessionari esterni, percorsi di formazione per il personale interno, investimenti in software gestionali avanzati.
Queste esperienze confermano che la capacità di riscossione di un ente locale non è rigidamente predeterminata dalle condizioni di contesto, ma è il risultato di un insieme di decisioni, strategie e investimenti, spesso anche di piccola scala, ma capaci di produrre effetti cumulativi nel medio periodo. Ne deriva un’importante implicazione per le politiche pubbliche: affrontare i divari territoriali nella riscossione locale significa non solo redistribuire risorse finanziarie, ma soprattutto rafforzare le capacità istituzionali degli enti, sviluppando percorsi di accompagnamento, supporto tecnico e rafforzamento organizzativo calibrati sulle esigenze specifiche dei contesti più fragili.
- 4 I modelli organizzativi della riscossione: gestione diretta, AdER, concessionari e forme miste.
Il documento IFEL dedica un’ampia sezione all’analisi dei modelli organizzativi adottati dai Comuni italiani per la gestione delle diverse fasi della riscossione. I principali modelli identificati sono quattro: gestione diretta, affidamento all’Agenzia delle Entrate-Riscossione (AdER), affidamento a concessionari privati e forme miste.
La gestione diretta integrale – in cui il Comune presidia tutte le fasi, dall’ordinario alla coattiva – è adottata prevalentemente dai Comuni medio-grandi, dotati di strutture interne consolidate, personale qualificato e strumenti tecnologici adeguati. Nei Comuni piccoli e piccolissimi, al contrario, tale modello è scarsamente diffuso, a causa delle difficoltà di garantire continuità operativa e di sostenere i costi organizzativi.
L’affidamento ad AdER rappresenta una modalità ampiamente utilizzata, in particolare per la fase coattiva. Tuttavia, IFEL evidenzia che in molti casi questo affidamento non è accompagnato da un presidio interno sufficiente: i Comuni tendono a trasferire i carichi all’Agenzia senza monitorarne puntualmente l’andamento, perdendo così controllo e capacità di ottimizzazione dei risultati.
Il modello del concessionario privato mostra, secondo l’indagine, performance generalmente superiori alla media, soprattutto nella fase coattiva, grazie alla presenza di strutture dedicate, competenze specialistiche e sistemi operativi avanzati. Tuttavia, l’efficacia dipende fortemente dalla qualità della relazione contrattuale e dalla capacità del Comune di esercitare funzioni di vigilanza, controllo e accountability.
Le forme miste, infine, stanno emergendo come configurazioni organizzative sempre più diffuse, soprattutto nei Comuni medi e piccoli, che combinano gestione interna (per l’ordinario e l’accertamento) e affidamento esterno (per la coattiva), cercando di massimizzare le risorse disponibili e di garantire una maggiore efficienza operativa.
Queste evidenze suggeriscono di interpretare i modelli organizzativi non come opzioni rigide e standardizzate, ma come configurazioni adattive, modellabili sulla base delle caratteristiche specifiche di ciascun ente. La discriminante fondamentale non sembra risiedere nella scelta tra gestione interna ed esterna, ma nella capacità dell’ente di governare il ciclo delle entrate in modo consapevole, strategico e responsabile, definendo ruoli chiari, monitorando i risultati e garantendo continuità e coerenza alle attività.
Un aspetto particolarmente significativo, emerso dai dati IFEL ma meritevole di ulteriori riflessioni, riguarda la governance contrattuale nei rapporti con i concessionari privati: in molti casi, le performance superiori si osservano non tanto per l’efficacia intrinseca del modello esternalizzato, quanto per la presenza di contratti ben strutturati, con clausole chiare, incentivi mirati e meccanismi di controllo rigorosi. Ciò evidenzia la centralità della capacità negoziale e regolatoria del Comune, come fattore determinante per il successo del modello organizzativo adottato.
… segue…
Dott. Francesco Foglia
Nota:
Il documento IFEL – Fondazione ANCI, Indagine conoscitiva sullo stato della fiscalità locale e sui modelli organizzativi per la gestione delle entrate – Roma, dicembre 2024 – è liberamente consultabile al seguente link: https://riscossione.fondazioneifel.it/materiale/indagine-conoscitiva-sullo-stato-della-fiscalita-locale-e-sui-modelli-organizzativi-per-la-gestione-delle-entrate/