Convegno Lerici, 24 maggio 2024
“L’incidenza per gli Enti Locali delle modifiche e novità normative relative a: Statuto dei diritti del contribuente, processo tributario e digitalizzazione della P.A.”
Relazione della Dott.ssa Eleonora Cucchi: “Autotutela obbligatoria ed ipotesi di digitalizzazione”
Con l’abrogazione dell’art.17 bis del D. Lgs.546/1992 è venuta meno nel panorama degli strumenti deflattivi del contenzioso la mediazione tributaria obbligatoria.
Come noto, tale strumento permetteva nella fase pregiudiziale un confronto fra Contribuente ed Ente impositore teso a verificare la possibilità di trovare un accordo che permettesse di evitare l’instaurazione del contenzioso.
Con l’introduzione degli artt. 10 quater e 10 quinquies nello Statuto dei diritti del Contribuente si è voluta riaffermare l’importanza fondamentale del rapporto tra Cittadino-Contribuente ed Ente impositore.
Su tale linea si può vedere anche l’introduzione del contraddittorio preventivo e del rafforzamento della conciliazione tributaria che può essere proposta anche dalla Corte di Giustizia Tributaria adita.
È proprio in quest’ottica di interazione che bisogna leggere l’operatività del procedimento di autotutela tributaria e la introdotta possibilità di impugnazione del diniego di autotutela quale atto impugnabile inserito nel testo dell’art.19 del D. Lgs.546/1992.
Questa fase di interazione tra Cittadino ed Ente è basilare nella visualizzazione dei nuovi procedimenti tributari siano essi sostanziali o processuali.
In tal senso, si può leggere la norma dell’art.10 quater dello Statuto dei diritti del contribuente, la quale prevede ipotesi tassative e standardizzate in cui l’Amministrazione finanziaria deve procedere all’esercizio di autotutela, anche senza alcuna istanza da parte del contribuente, ed il cui testo recita al primo comma:
- L’amministrazione finanziaria procede in tutto o in parte all’annullamento di atti di imposizione ovvero alla rinuncia all’imposizione, senza necessità di istanza di parte, anche in pendenza di giudizio o in caso di atti definitivi, nei seguenti casi di manifesta illegittimità dell’atto o dell’imposizione:
- a) errore di persona;
- b) errore di calcolo;
- c) errore sull’individuazione del tributo;
- d) errore materiale del contribuente, facilmente riconoscibile dall’amministrazione finanziaria;
- e) errore sul presupposto d’imposta;
- f) mancata considerazione di pagamenti di imposta regolarmente eseguiti;
- g) mancanza di documentazione successivamente sanata, non oltre i termini ove previsti a pena di decadenza.
[…]
Tale standardizzazione di ipotesi in cui l’amministrazione deve procedere con l’esercizio di autotutela potrebbe prospettare un inserimento nel piano di digitalizzazione della P.A. previsto dal PNRR, e, in particolare, dall’Artificial Intelligence Act (AI Act).
L’AI Act è il Regolamento europeo approvato il 13 marzo scorso dal Parlamento Europeo; è fonte direttamente applicabile a tutti gli Stati membri dell’Unione Europea ed è destinato a soggetti sia pubblici che privati che forniscano o utilizzino strumenti di intelligenza artificiale. In particolare, si applica, ex art.2 dell’AI Act, “laddove l’output prodotto dal sistema di IA sia utilizzato in Europa”.
L’AI act rappresenta la prima normativa uniforme a livello europeo di regolamentazione dell’Intelligenza Artificiale.
La Commissione Europea ha assegnato un periodo mediamente lungo per l’applicazione dell’AI Act, in modo da consentire ai soggetti destinatari di adeguarsi agli obblighi del Regolamento con le giuste tempistiche.
È stato stabilito che le regole sui sistemi AI vietati si applicheranno dopo sei mesi; quelle sulle GPAI (General purpose AI o intelligenza artificiale generale) dopo dodici mesi, tranne per i modelli di GPAI che sono stati immessi sul mercato prima di questa data (ventiquattro mesi), quelle sui sistemi AI ad alto rischio dopo trentasei mesi; infine, quelle per i sistemi AI ad alto rischio destinati all’uso da parte di autorità pubbliche, che erano già sul mercato prima dell’entrata in vigore dell’AI Act, avranno quarantotto mesi di tolleranza. Di fatto, la maggior parte delle sue disposizioni diverrà efficace solo dopo ventiquattro mesi.
La Pubblica Amministrazione, alla luce dell’entrata in vigore dell’AI Act, dovrà adottare la massima trasparenza attraverso un’informativa chiara e adeguata al Cittadino-Contribuente, e compiere una valutazione di impatto sui diritti fondamentali per sistemi di IA ad alto rischio nel settore pubblico.
Strategicamente, l’adozione dell’AI Act nell’ambito dell’Ente Locale deve allinearsi agli obiettivi a lungo termine dell’amministrazione digitale, che includono la digitalizzazione dei servizi, l’aumento dell’efficienza amministrativa e la promozione di una governance trasparente e accessibile, migliorando la capacità di analisi dei dati, automatizzando processi e offrendo nuovi servizi ai cittadini ed in particolare, ai Contribuenti.
Per raggiungere questi risultati, la P.A. deve garantire che i sistemi di intelligenza artificiale adottati siano affidabili, controllati da apposite procedure di gestione del rischio, privi di implicazioni etiche e sociali negative.
In particolare, secondo il testo dell’AI Act, la P.A. deve promuovere uso dell’intelligenza artificiale per:
-creare consapevolezza nella collettività di questa risorsa e informativa adeguata;
-formare competenze anche per un uso sicuro di tali sistemi;
-adottare l’intelligenza artificiale a supporto del lavoro in modo trasparente;
-fare attenzione alla qualità dei dati;
-curare la sostenibilità dei processi di trasformazione digitale;
-verificare il livello di rischio e la conformità ai requisiti richiesti dalla nuova norma europea.
Questo comporta senz’altro una tutela del contribuente in quanto mira a:
-fornire assistenza ai cittadini riducendo tempi di attesa e risposta, servizi on line h 24;
-fare formazione ed educazione dei cittadini alla cosa pubblica su temi fondamentali come -la salute pubblica, l’ambiente, la sicurezza stradale e altro;
-favorire la partecipazione pubblica allo sviluppo ed iniziative locali;
-fornire supporto multilingue ai cittadini di ogni nazionalità di provenienza;
-velocizzare l’elaborazione dei dati;
-automatizzare le azioni ripetitive;
-migliorare i processi di comunicazione interna all’ente con inevitabili riflessi positivi verso i cittadini.
Questo approccio è alla base di un percorso evolutivo per la gestione strutturata dell’innovazione.
In questa sede sembra opportuno esaminare la possibilità e le modalità di adozione di una più matura strategia di innovation management per la P.A., attraverso un approccio incrementale che possa favorire l’efficienza e la semplificazione di procedimenti esercitati dall’ente.
L’approccio incrementale è spesso utilizzato per gestire la complessità del cambiamento e risulta particolarmente adeguato alla gestione dei rischi associati all’implementazione di soluzioni di intelligenza artificiale in entità strutturate, perché permette flessibilità e risposta rapida ai cambiamenti, con una vision di tipo evolutivo.
Infatti, attraverso tale approccio si tende a migliorare ed innovare strumenti, servizi, procedimenti già esistenti anziché sostituirli radicalmente.
Certamente, questa strategia ben si colloca in un quadro di lungo termine, dove vengono elaborati action plans dettagliati al fine di conseguire gli obiettivi specifici che l’Ente Locale si propone.
Anzitutto, una delle priorità è rappresentata dall’adozione di un’opportuna Governance dei dati con la finalità principale di favorire un uso sostenibile ed etico dei dati.
Infatti, sembra opportuno sviluppare sistemi di intelligenza artificiale che siano non solo perfettamente conformi alle normative vigenti e quelle imminenti, ma che incarnino tutti i principi etici di “Trustworthy AI” definiti dall’High-Level Expert Group on AI, con la finalità non solo di esercitare il principio di buona amministrazione, ma anche di tutelare il Cittadino-Contribuente che si interfaccia con essa in un’ottica, appunto, di “IA Affidabile” per orientare la Pubblica Amministrazione ad implementazioni di tecnologie rispettose delle leggi applicabili, etiche e robuste.
Quindi, appare necessario dotarsi di un framework di governance dei dati che permetta all’Ente di incrementare la propria maturità nella gestione dei dati e dell’IA in modo sistemico, etico e sostenibile.
L’istituzione del framework verrà necessariamente accompagnata da azioni di formazione sui dipendenti sulle tematiche di data and AI ethics, con lo scopo di creare e diffondere una aggiornata cultura del dato.
Data la visione a lungo termine di adozione “diffusa” dell’IA a procedimenti consolidati e gestiti dalle risorse umane, è fondamentale che tutti i dipendenti siano adeguatamente preparati a lavorare in modo responsabile ed etico, sia per aderire alle normative in vigore che per rappresentare un modello virtuoso all’interno del panorama europeo e nazionale.
Sarà necessario definire nel dettaglio gli elementi del modello organizzativo di governance attraverso un progetto che contempli la creazione di ruoli specifici da inserire nell’organigramma dell’Ente.
Può anche prospettarsi l’affiancamento di figure specializzate in governance ed etica dell’intelligenza artificiale. Grazie a queste nuove designazioni, sarà possibile delineare chiaramente diritti e responsabilità in relazione ai dati e all’intelligenza artificiale in modo da gestire in modo strutturato ed organico il suo intero ciclo di vita in relazione a quel particolare procedimento.
L’approccio incrementale prevede anche un monitoraggio continuo dell’efficacia della governance che garantisca un adeguato risk management anche attraverso key performance indicators (KPI) per valutare la performance delle applicazioni e dei sistemi di intelligenza artificiale, al fine di correggere eventuali cause di rischio e mantenere ogni sistema conforme ai principi etici e alla conformità normativa.
In ogni caso, nell’affrontare il percorso di digitalizzazione, sembra opportuno che la P.A. agisca soprattutto in un’ottica di tutela e rafforzamento del rapporto con il Cittadino-Contribuente, andando oltre ai requisiti minimi previsti dalle norme.
Eleonora Cucchi
Dottoranda di Ricerca in Management for Digital Transformation: Business, Communication and Ethics
Università “N.Cusano” Roma