COMMENTO – L’approvazione della Legge delega per la riforma fiscale (Legge 111/2023), pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 14 agosto, segna un momento cruciale per il sistema tributario italiano, con particolare attenzione ai tributi degli enti locali. Il disegno di legge originario, presentato dal governo a fine marzo 2023, rappresenta un tentativo ambizioso di affrontare la necessità di una riforma fiscale “generale” che risponda alle esigenze di un contesto economico e sociale in continua evoluzione. L’ultima riforma fiscale significativa nel nostro ordinamento risale infatti agli anni ’70, e la nuova legge delega si propone di rilanciare non solo l’economia italiana ma anche il benessere sociale, attraverso una revisione organica e completa del sistema fiscale. Il progetto come detto appare ambizioso anche perché dovrà trovare attuazione in termini relativamente brevi, ovvero entro ventiquattro mesi dalla sua entrata in vigore.
La legge, approvata poi il 4 agosto alla Camera, mira a rivoluzionare la struttura fiscale del paese, introducendo modifiche significative che impatteranno direttamente sulla vita dei contribuenti ma anche sulla gestione delle attività di verifica e riscossione degli enti impositori. La riforma identifica diversi principi e obiettivi chiave, tra cui la stimolazione della crescita economica, l’aumento dell’efficienza della struttura tributaria e la riduzione del carico fiscale. Inoltre, si pone l’obiettivo di prevenire ed eliminare l’evasione e l’elusione fiscale attraverso l’utilizzo di tecnologie avanzate e flussi informativi disponibili presso l’anagrafe tributaria.
Il presente scritto fornisce una prima analisi del provvedimento normativo sui temi di interesse per il comparto delle entrate tributarie di competenza degli enti locali.
Principi Generali e Statuto del Contribuente:
Il progetto di riforma fiscale identifica diversi principi chiave che puntano a stimolare la crescita economica, migliorare l’efficienza tributaria e ridurre il carico fiscale complessivo. Uno degli aspetti fondamentali riguarda la revisione dello Statuto dei diritti del contribuente, istituito nel lontano 2000. Nonostante la sua importanza come pilastro dei principi generali del sistema tributario italiano, lo Statuto (L. 212/2000) è stato spesso disatteso, con deroghe normative che hanno minato nel tempo la sua efficacia. La Legge delega, all’articolo 4, pone l’attenzione su alcuni principi fondamentali che per la loro attuazione richiedono una revisione di tale Statuto. Tra i temi principali per gli aspetti che qui ci interessano, figurano l’obbligo di motivazione degli atti impositivi, il diritto di interpello, il contraddittorio preventivo, l’autotutela e l’istituzione del Garante nazionale del contribuente. Questi elementi sono considerati fondamentali dal legislatore per rafforzare la trasparenza e la giustizia nel rapporto tra contribuenti e autorità fiscali.
Obbligo di Motivazione Dettagliata:
L’articolo 4 del testo di legge propone un rafforzamento dell’obbligo di motivazione degli atti impositivi, richiedendo l’indicazione dettagliata delle prove su cui si basa la pretesa dell’ente impositore. Tale norma rappresenta indubbiamente un passo significativo verso una maggiore trasparenza e giustizia nel rapporto tra contribuenti e autorità fiscali. Sul punto la legge delega va sicuramente oltre quanto fino ad ora previsto dallo Statuto dei diritti del contribuente, sottolineando l’importanza di equiparare la prova all’elemento essenziale dell’atto tributario. L’innovazione introdotta si allinea alla recente riforma del processo tributario, integrando quanto già previsto mediante la riformulazione dell’art. 7 del D.Lgs. n. 546/1992.
Revisione dell’Interpello:
Anche la disciplina dell’interpello, strumento che consente ai contribuenti di ottenere risposte su questioni interpretative, è oggetto di razionalizzazione. All’art. 11 del testo di legge delega viene infatti regolamentato anche tale istituto. La Legge come detto mira a razionalizzare questo strumento, limitandone l’uso solo a questioni interpretative per le quali si riscontri l’assenza di risposte giurisprudenziali o interventi interpretativi già espressi in merito. Da notare come l’uso delle modalità di accesso digitale e l’intelligenza artificiale siano incoraggiate ed anzi addirittura siano considerati strumenti chiave per facilitare la procedura, soprattutto per i contribuenti di minori dimensioni.
Contraddittorio Preventivo nella Riforma Fiscale:
La legge di riforma mira altresì a valorizzare il principio del contraddittorio preventivo, promuovendo la certezza del diritto e il legittimo affidamento del contribuente. L’articolo 4 prevede un’applicazione generale del principio del contraddittorio a pena di nullità. Sul punto a parere di chi scrive sarà però opportuno che vengano demarcate ed adeguatamente considerate in sede di attuazione del provvedimento le sostanziali differenze tra entrate erariali rispetto alle entrate tributarie di competenza degli enti territoriali.
Autotutela Potenziata:
La riforma prevede poi il potenziamento dell’autotutela, estendendo l’applicazione agli errori evidenti anche in atti definitivi. Gli articoli 4 e 19 introducono norme finalizzate ad invalidare atti amministrativi ed incentivare il riesame degli stessi, contribuendo a ridurre il contenzioso tributario. La proposta di legge introduce inoltre la possibilità impugnare il diniego di autotutela, eliminando limiti attuali e limitando la responsabilità amministrativa-contabile ai soli comportamenti dolosi.
Garante Nazionale del Contribuente:
Un’innovazione rilevante è l’istituzione del Garante nazionale del contribuente con un incarico quadriennale e piena autonomia economica e funzionale. Questo organo monocratico fungerà da mediatore tra ente impositore e cittadini, contribuendo a garantire un equilibrio nei rapporti tra contribuenti e autorità fiscali. La sua istituzione mira a rafforzare la tutela dei diritti del contribuente nell’ambito della riforma fiscale complessiva.
L’attuazione della legge delega fiscale (Legge 111/2023) in materia di tributi locali ha poi cominciato a prendere forma con la prima bozza di decreto legislativo circolata alla fine di settembre. Tale bozza, attuativa della norma rubricata all’art. 13 della legge 111/2023, prevede interventi che, seppur complessivamente non troppo incisivi, affrontano questioni cruciali emerse negli ultimi anni.
Principi Generali e Definizioni Locali:
Riprendendo i principi dettati dalla legge delle anche la bozza di decreto prevede principi generali che impongono agli enti locali di assicurare, nella disciplina dei propri tributi, la completa attuazione di quelli dettati dallo Statuto del contribuente e di osservare le disposizioni in materia di sanzioni tributarie. Tuttavia, l’aspetto più interessante riguarda la facoltà per gli enti di disciplinare definizioni agevolate dei propri tributi, prescindendo dalle previsioni statali. Questo potere attribuito agli enti locali è una chiara deroga al principio dell’indisponibilità della pretesa tributaria, e si dovrà sicuramente porre attenzione in fase di attuazione della legge delega affinché vengano altresì introdotti opportuni paletti per limitare la discrezionalità degli enti al fine di evitare possibili abusi.
Strumenti di Contrasto all’Evasione:
La bozza di decreto perfeziona poi strumenti a disposizione degli enti territoriali per contrastare l’evasione fiscale e di determinazione puntuale della base impositiva. Viene chiarita la facoltà di negare licenze e autorizzazioni in caso di irregolarità relative al pagamento dei tributi. Tale facoltà è già contemplata dall’articolo 15-ter del Dl 34/2019, ancorché nell’ambito più ampio delle irregolarità fiscali (indipendentemente dall’accertamento definitivo delle somme dovute).
Sul secondo fronte, si mira a potenziare la disponibilità e l’utilizzabilità delle informazioni necessarie per l’attività di controllo, mediante l’istituzione di un Comitato di coordinamento per la razionalizzazione del sistema di rilevazione dei dati rilevanti ai fini dell’applicazione dei tributi degli enti territoriali, comprendente rappresentanti del ministero, dell’Agenzia delle Entrate, degli enti locali, dei concessionari privati e dell’AGID. Si auspica che ciò contribuisca a superare le attuali lacune, come ad esempio quelle relative all’anagrafe dei conti, e migliori l’accessibilità dei dati per gli enti, in particolare quelli di dimensioni più contenute. Viene anche ridotto il termine di sospensione dell’accertamento esecutivo, prima dell’avvio delle procedure coattive.
Versamento spontaneo incoraggiato:
Al fine di promuovere il versamento spontaneo dei tributi, la bozza di decreto regolamenta la possibilità per gli enti locali di introdurre, mediante regolamento, una riduzione del 5% delle entrate locali, fino a un massimo di 1.000 euro, a favore dei debitori che autorizzano l’addebito diretto sul conto corrente per il pagamento. Restano escluse le entrate riscosse esclusivamente con il sistema dei versamenti unitari di cui all’articolo 17 del Dlgs 241/1997 (modello F24), come nel caso dell’IMU (comma 765 dell’articolo 1 della legge 160/2019, pur se già prevista la futura attivazione del pagamento tramite la piattaforma Pago.pa).
Va notato che questa facoltà, sebbene presente nella riforma, non costituisca però una novità assoluta per gli enti locali, essa infatti era già contemplata dall’articolo 118-ter del Dl 34/2020, che consente loro di prevedere una riduzione più ampia, fino al 20%, delle aliquote o delle tariffe nelle stesse circostanze. Vengono introdotte inoltre nuove misure volte a stimolare l’adempienza spontanea, come gli avvisi binari e le lettere di compliance.
Il capitolo dedicato alle modifiche normative riguardanti i tributi degli enti locali, anziché apportare modifiche strutturali e sostanziali, si limita a effettuare aggiustamenti relativamente modesti, di seguito ne viene proposta una sintesi.
Le modifiche normative apportate ai singoli tributi:
- IMU
In merito all’IMU, si registra un intervento articolato sul trattamento catastale degli allestimenti mobili in strutture ricettive all’aperto, stabilendone l’irrilevanza e seguendo il modello già utilizzato nel 2016 per gli “imbullonati”, con un trasferimento compensativo per gli enti interessati. Tuttavia, questa problematica non sembrava essere tra le criticità principali della fiscalità locale immobiliare, tanto da richiedere uno spazio specifico in un decreto di riforma.
Per i terreni agricoli, viene previsto un nuovo intervento del Ministero dell’Economia, che potrà modificare l’elenco dei comuni montani esenti dal tributo attraverso una circolare integrativa, subordinato allo stanziamento dei fondi necessari per compensare eventuali perdite di gettito subite dai comuni interessati.
Altre modifiche riguardano la dichiarazione IMU. La novità più significativa è l’obbligo di presentarla esclusivamente in via telematica, non solo per gli enti non commerciali di cui al comma 759, lettera g), dell’articolo 1 della legge 160/2019, ma per tutti i contribuenti.
Inoltre, la dichiarazione di legge costituirà l’unica modalità di adempimento dichiarativo per i contribuenti, escludendo eventuali dichiarazioni introdotte dai regolamenti comunali per specifiche agevolazioni o esenzioni. Il termine per la presentazione della dichiarazione rimane il 30 giugno dell’anno successivo a quello di inizio del possesso o del verificarsi degli elementi influenti sulla determinazione del tributo, con la possibilità di differimento mediante decreto ministeriale. L’abrogazione del comma 769 della legge 160/2019 influisce sulle norme che imponevano l’obbligo dichiarativo in caso di esenzioni/agevolazioni, generando questioni riguardo all’applicazione retroattiva della sanzione, secondo il principio del favor rei dell’articolo 3 del Dlgs 472/1997. La norma dispone anche che, per beneficiare della nuova esenzione introdotta nel 2023 a favore delle abitazioni occupate abusivamente, non è necessaria una specifica comunicazione, bensì la dichiarazione del tributo.
- TARI
Per quanto concerne la Tari, vengono apportate due modifiche apparentemente formali. La revisione dell’articolo 238 del Dlgs 152/2006 elimina il riferimento a un prelievo, la TIA2, cessato definitivamente nel 2013, e chiarisce che si applica la disciplina dei prelievi di cui all’articolo 1, comma 639, della legge 147/2013 (la Tari) e al comma 668 dello stesso articolo (tariffa corrispettiva). Questo getta qualche ombra sulla natura giuridica della “tari puntuale”, basata sull’applicazione del Dpr 158/1999 ma con determinazione della quota variabile in base ai rifiuti effettivamente conferiti. L’abrogazione dell’articolo travolge anche il comma 10, introdotto dal Dlgs 116/2020, che permetteva alle utenze non domestiche di non usufruire del servizio pubblico per la gestione dei rifiuti urbani prodotti, beneficiando dell’esclusione dal pagamento della quota variabile del prelievo, a condizione che dimostrassero il recupero dei rifiuti da parte di un soggetto abilitato. Questa scelta vincolante per 2 anni, senza possibilità di ripensamento, non sarà più applicabile. Viene eliminato ogni vincolo minimo temporale al periodo di uscita, sebbene l’abrogazione comporti la perdita del beneficio della cancellazione dell’intera quota variabile del tributo. Tuttavia, resta applicabile la riduzione proporzionale per l’avvio al riciclo dei rifiuti urbani al di fuori del servizio pubblico.
- Imposta di soggiorno
Nel contesto dell’imposta di soggiorno, si risolve un conflitto tra IFEL e Ministero, stabilendo che nei regolamenti comunali non è possibile introdurre ulteriori adempimenti dichiarativi rispetto a quelli previsti dalla legge per i gestori delle strutture ricettive. Tuttavia, tale specifica elimina le dichiarazioni periodiche, necessarie per la corretta contabilizzazione delle entrate e per i controlli tempestivi, considerando che la dichiarazione di legge deve essere presentata il 30 giugno dell’anno successivo. Si modifica anche la sanzione per omessa o infedele dichiarazione, riducendola dal 100% al 200% dell’importo dovuto al 70% dello stesso. Questa modifica solleva la questione dell’applicazione retroattiva della sanzione, secondo il principio del favor rei dell’articolo 3 del Dlgs 472/1997. Le stesse modifiche si applicano al tributo dovuto per le locazioni brevi.
In conclusione l’approvazione della legge delega fiscale rappresenta solo il primo passo di un processo complesso di riforma complessiva del sistema tributario. L’implementazione pratica e gli effetti reali sui tributi degli enti locali saranno sicuramente oggetto di osservazione e dibattito nei prossimi mesi, ma sarà necessario che sia completato il processo di attuazione per poter esprimere fondati giudizi sull’efficacia delle misure adottate e sulle dinamiche di adattamento a cui sia gli enti locali che i contribuenti saranno sottoposti.
Dott. Francesco Foglia