L’esercizio di una pubblica funzione non comportava che l’esattore fosse considerato “pubblico ufficiale”, ma concessionario di un pubblico servizio, anzi, appaltatore di un pubblico servizio, titolare di un contratto esattoriale nel quale si riscontravano i caratteri delle concessioni amministrative definite quali “ … manifestazioni di volontà dello Stato e degli enti sovrani minori dirette ad accordare a privati l’esercizio di diritti e di facoltà che per loro natura spettano esclusivamente alle pubbliche amministrazioni.”
La natura essenzialmente pubblicistica del contratto esattoriale trovò conforto nell’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Corte di Cassazione, sentenza 20 marzo 1929), che si pronunciò a seguito di un procedimento promosso da un creditore, che esercitando l’azione surrogatoria ordinaria nei confronti di un esattore, convenne in giudizio l’Amministrazione chiedendone la condanna al risarcimento dei danni che sarebbero derivati all’esattore dalla restituzione eseguita con molto ritardo dei verbali d’irreperibilità, rimessi all’ufficio delle imposte per il visto allora richiesto dall’art. 67 del Regolamento alla legge di riscossione.
La Corte Suprema, con numerose pronunce emesse nel primo trentennio del ‘900, escluse anche che l’esattore potesse essere considerato “commerciante”, argomentazione sorta a seguito di gestione dell’esattoria da parte di società o da istituti bancari.
A sostegno di tale tesi, si deduceva come il profitto dell’esattore fosse risultato dell’alea a cui egli sottoponeva i propri capitali, consistente nell’anticipazione delle somme non riscosse.
Altro argomento consisteva nel fatto che gli esattori fossero soggetti al pagamento della c.d. imposta consiliare, che si applicava a tutti coloro che esercitavano le industrie ed il commercio.
L’orientamento costante della Corte tuttavia, fu tassativo nel ritenere che “…colla funzione di esattore non si esercita alcun atto rivolto allo scambio di merci o ad altra qualsiasi operazione della natura di quelle indicate nell’art. 3 del codice di commercio, (vigente all’epoca) e non può quindi ritenersi per il fatto delle funzioni commerciante.” (Corte di Cassazione, sentenza 16 aprile 1931, n. 363).
Nel contempo, la Corte aveva escluso l’esistenza dell’alea dipendente dall’obbligo del non riscosso come riscosso, ritenendo che tale obbligo comportasse “…una mera anticipazione di somma, la quale deve poi avere il proprio corrispettivo o nell’esazione effettiva o nei rimborsi se l’esazione sia resa possibile.”.
L’intervento del Giudice di legittimità, negando l’attività commerciale dell’esattore, portò ad escludere l’eventualità che lo stesso soggetto potesse essere dichiarato fallito, con la precisazione che, “…può accadere che l’esattore privato o ente, oltrechè della riscossione delle imposte si occupi di qualche ramo di attività commerciale.
A causa di questa attività, può essere dichiarato il suo fallimento. Ove questa ipotesi si verifichi l’esattore, per il combinato disposto dell’art. 14 e dell’art. 15 della legge non può conservare le sue funzioni, ed “…il Prefetto provvede al servizio di esattoria per mezzo di speciale sostituto e promuove, ove occorra la rescissione bonaria ….. o avanti all’autorità giudiziaria.”.
Quindi, mentre il curatore del fallimento deve amministrare il patrimonio del fallito, per quel che riguarda l’esattoria, “..nessuna ingerenza può avere,….in quanto all’esattoria si deve provvedere con speciale sostituto.” (Corte di Cassazione, sentenza 24 ottobre 1931, n. 363) .
Diversa fu la posizione della giurisprudenza penale che attorno agli anni trenta si attestò nell’orientamento che riteneva di considerare la figura dell’esattore quale pubblico ufficiale, e ciò, ovviamente, generò una particolare situazione, ovvero, che qualora l’esattore avesse omesso il versamento alle debite scadenze delle somme versate dai contribuenti si sarebbe reso passibile del reato di peculato, ai sensi degli artt. 314, 357 e 358 del codice penale all’epoca vigente.
In particolare la giurisprudenza poneva diretto riferimento al disposto dell’art 357 c.p. che, al punto 2, definiva pubblici ufficiali, oltre agli impiegati dello Stato o di altro ente pubblico (di cui al punto 1), “…ogni altra persona che esercita, permanentemente o temporaneamente, una pubblica funzione…”.
La percettibile delicatezza ed importanza dell’argomento determinò una forte contrapposizione, soprattutto dottrinale, che trovò soluzione al problema con l’entrata in vigore del R.D. 16 giugno 1939, n. 942.
L’art. 74 della citata legge stabilì infatti che: “ … l’esattore è considerato come pubblico ufficiale per l’applicazione delle sanzioni penali agli abusi che esso commette nella riscossione delle imposte e negli atti esecutivi.”, con ciò limitando “gli abusi” sanzionabili penalmente a quelli riferibili ai rapporti fra esattore e contribuente, mentre non si richiamavano gli omessi versamenti.
Era prevista invece la responsabilità penale nel disposto dell’art. 30 della citata legge, allorché l’esattore avesse proceduto ad “ abusiva e dolosa imputazione dei pagamenti”.
Con analoga finalità, l’art. 85 escluse ogni forma di responsabilità penale, qualora l’esattore, nel pagare i mandati dei comuni e delle province “ … si vale delle somme dovute al Governo per le imposte dirette..”.
In tal caso, la sanzione comminata consisteva, infatti, nel rifondere il decuplo delle somme indebitamente erogate.
La dottrina, sia civilistica che penalistica, che negli anni immediatamente successivi alla promulgazione della legge del 1939, e nel primo dopoguerra, si interessò del tema in oggetto, fu concorde nell’escludere la qualifica di pubblico ufficiale dell’esattore.
In particolare si, affermava:
“…poiché, sia pure eccezionalmente in una serie vasta ed importantissima di casi abbiamo l’esempio di pubbliche funzioni esercitate da privati, è bene fissare che costoro non diventano per il aftto dell’esercizio facoltativo od obbligatorio retribuito o gratuito delle stesse funzioni, pubblici ufficiali agli effetti della legge penale.
Il criterio distintivo sta in ciò, che tali privati, anche se esplicano le pubbliche funzioni nell’interesse pubblico, oltrechè nel proprio, agiscono pur sempre in nome proprio, e quindi non a sevizio dell’ente pubblico.”
E ancora : “… debitore di quantità può essere il titolare di una speciale concessione, quale l’appaltatore di esattorie e ricevitorie del dazio, ma costoro non sono pubblici ufficiali nel nostro diritto.”. (Levi, Delitti contro la Pubblica Amministrazione nel diritto vigente, pagg. 45 e segg).
Con la legge del 1939, il Testo Unico del 1922, nel quale, sul punto, era stata specularmene trasposta la disciplina della legge Sella, fu radicalmente modificato per ciò che riguardava i requisiti per la nomina ad esattore.
Come ebbe ad osservare la stessa amministrazione (Circolare dell’11 aprile 1932) l’assunzione della gestione dei servizi, richiedeva che si avesse: “…costante e particolare riguardo oltrechè alle garanzie di carattere economico e morale anche alla capacità di idoneità tecnica degli aspiranti a dirigere e coprire adeguatamente le complesse e non facili mansioni…”.
Conseguentemente, su richiesta dell’Associazione nazionale degli esattori, con l’art. 6 della Legge 16 giugno 1939, n. 942 fu istituito l’Albo nazionale degli esattori, e l’iscrizione a tale albo fu ritenuta condizione essenziale per la nomina ad esattore, che comunque era in ogni caso subordinata all’approvazione prefettizia. (L’art. 6 citato demandava al Ministero delle finanze di fissare, con proprio decreto, le norme per la formazione e la tenuta degli albi, che per le contingenze belliche, fu emanato il 14 marzo 1946 e pubblicato con G.U. 9 aprile 1946, n. 83.).
Il prefetto poteva concedere o negare l’approvazione alla nomina senza obbligo di motivazione, trattandosi di esercizio di un potere discrezionale che gli era stato conferito per ragioni di pubblico interesse e di pubblico servizio.
Qualora il prefetto avesse espresso la motivazione, il provvedimento era suscettibile di impugnazione in punto di legittimità.
L’art. 3 della legge in esame, che all’epoca della promulgazione non destò particolare risonanza, avrebbe generato negli anni successivi la più incidente caratterizzazione relativa alla gestione del servizio esattoriale, ovvero che: “ Le Casse di risparmio ed i Monti dei pegni che hanno sezioni di credito potranno rendersi aggiudicatari del servizio di esattoria comunale o consorziale o di tesoreria provinciale, ancorchè i loro statuti non prevedano l’assunzione di tale servizio.”.
In effetti, il citato comma non si leggeva nel testo ministeriale, e fu aggiunto dalla Commissione Finanza e Tesoro con queste considerazioni : “ … questi istituti, non avendo le preoccupazioni che hanno i privati assuntori delle esattorie per la formazione delle cauzioni, data la rilevante quantità di titoli di Stato da essi posseduti, potraano certamente limitare l’entità degli aggi con vantaggio dei contribuenti.
Per il loro severo ordinamento e la loro stessa caratteristica sono adatti ad assumere il servizio di esattoria e di ricevitoria.
Per i Monti dei pegni si richiede che abbiano sezioni di credito, perché non possono dare la garanzia di una certa organizzazione finanziaria, ciò che non è consentito per i piccoli Monti dei pegni che questa organizzazione non abbiano.”.
Tra le cause di incompatibilità, oltre a quelle di carattere generale, che pur in minima parte ritroviamo elencate nel disposto dell’art. 2, comma 5 del D. lgs. 112/99, (per i membri del Parlamento e del Governo), si ritrova operante quella per coloro che “ …sono in lite con il comune in dipendenza di precedente gestione.”
Nella specie, doveva trattarsi di liti con il comune (erano pertanto escluse le liti con lo Stato) e la lite doveva dipendere dalla precedente gestione esattoriale.
Non era sufficiente la rinunzia alla lite antecedentemente alla nomina, dove non vi fosse accettazione della controparte.
La preesistenza e/o l’evenienza di una delle cause di incompatibilità comportò con l’entrata in vigore della legge del 1922 la creazione di una nuova figura nel mondo esattoriale: quella del “sostituto esattoriale”.
Tale soggetto era infatti nominato dal prefetto ai sensi dell’art. 14 della legge menzionata, in presenza delle sopradescritte ipotesi su istanza dei comuni interessati, o d’ufficio, affinché provvedesse al servizio di esattoria, quando non fosse stato possibile procedere alla rescissione bonaria o giudiziale.
Il sostituto fu definito quale “curatore dell’esattore”, che tuttavia conservava i diritti ed i doveri che gli provenivano dal contratto.
Così gli aggi, le indennità e le spese di procedura continuavano ad essere attribuite all’esattore, come a suo carico erano poste tutte le varie spese di gestione.
Il sostituto svolgeva un ruolo di “assistenza” e di controllo sull’operato dell’esattore, ne aveva la rappresentanza, anche in giudizio e nei procedimenti davanti alla Corte dei Conti.
La legge del 1871 aveva introdotto la figura dell’esattore comunale e consorziale individuandone l’ambito di esercizio del servizio, e le relative disposizioni furono recepite e trasposte nell’art. 2 del T.U. del 1922, che innovò definendo l’ambito di riscossione come “circoscrizione esattoriale”, che poteva essere costituita da un singolo comune o da un consorzio di comuni ed essere riformata o confermata con scadenza decennale.
Nel primo caso si era in presenza di un’esattoria comunale, nel secondo di un’esattoria consorziale.
Sempre in base al citato corpo normativo del 1922, i consorzi potevano costituirsi volontariamente (consorzi volontari) oppure d’autorità (consorzi obbligatori).
La legge 16 giugno 1939, n. 942 portò una notevole innovazione per quel che riguardava le circoscrizioni esattoriali e la formazione dei consorzi esattoriali, sia volontari che obbligatori, stabilendo che fosse norma generale che la costituzione dei consorzi fosse realizzata con riguardo alla circoscrizione degli uffici delle imposte dirette, e che conseguentemente, non potessero essere ricompresi nello stesso consorzio comuni compresi nella circoscrizione esattoriale di diversi uffici distrettuali delle imposte dirette.
La norma generale poteva derogarsi soltanto qualora il Ministero delle finanze avesse riconosciuto l’utilità e la convenienza, anche in relazione alla situazione preesistente, di mantenere o istituire più consorzi, o anche esattorie comunali, nella circoscrizione dell’ufficio distrettuale delle imposte dirette, a condizione però che ciascuna esattoria consorziale o comunale non avesse avuto un carico inferiore a lire seicentomila, che, ai sensi dell’art. 1 della predetta legge del 1939 costituiva il carico minimo per ciascuna esattoria.
A suo tempo il Ministero delle Finanze aveva chiarito che: “ … i consorzi esattoriali costituiscono persone giuridiche per sé stanti. (Normale 22 del 1872, in Boll. Uff. imp. dir., 1872, pag. 87).
Colla formazione del consorzio è tolta di mezzo, agli effetti della legge di riscossione, la personalità del comune, e più non vi è che quella del consorzio.”
E successivamente la Corte di Cassazione(Corte di Cassazione, sentenza 10 gennaio 1914, n. 35,
precisò che “… per quanto il consorzio esattoriale unisca i comuni per la esazione, tuttavia ciascun comune fa valere le proprie ragioni di fronte all’esattore, quindi, dove un comune sia in colpa verso l’esattore, non tutto il consorzio, ma quel comune soltanto deve essere convenuto in giudizio.”.
Prof. Bruno Cucchi
(Unicusano – Roma)