Consiglio di Stato, sez. V, sent. 19 marzo 2024, n.2624
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 742 del 2022, proposto da E.D. S.p.A. (già E.D. S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati …, …, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio … in …, via …, ;
contro
Comune di Teramo, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 329/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il Cons. Gianluca Rovelli e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione, senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte dell’avvocato …;
Svolgimento del processo
… S.p.A. è concessionaria dell’attività di … dell’energia elettrica in forza della concessione originariamente attribuita a … S.p.A. con il decreto del Ministro dell’Industria Commercio e Artigianato del 28.12.1995 e successivamente confermata direttamente ad … (oggi … S.p.A.) con decreto del Ministro delle Attività Produttive del 13.10.2003.
Le condutture per la … di energia elettrica sono, nella maggior parte dei casi, realizzate in interrato e nelle sedi stradali appositamente deputate alla collocazione dei sottoservizi nel rispetto delle specifiche disposizioni normative vigenti in materia.
… adiva il T.A.R. Abruzzo chiedendo l’annullamento della nota del Comune di Teramo avente ad oggetto “Informativa COSAP 2013” con la quale era stato chiesto il calcolo e il pagamento per l’anno 2013 del canone non ricognitorio ai sensi dell’art. 31 ter del “Regolamento comunale per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo canone e delle tariffe” adottato dal medesimo Comune e modificato con deliberazione del Consiglio comunale n. 15 del 21.3.2013, nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, e tra questi in particolare l’annullamento del richiamato Regolamento nella parte in cui istituisce e disciplina il “canone di concessione non ricognitorio” per le occupazioni, tra gli altri, con gli impianti di cui la Società è proprietaria.
Il TAR, con sentenza n. 329 del 14.6.2021, ha respinto il ricorso.
Di tale sentenza, asseritamente ingiusta e illegittima, … S.p.A. ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “1. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 e 27 del D.Lgs. n. 285 del 1992. Travisamento dei presupposti e contraddittorietà della motivazione. Manifesta irragionevolezza; 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997. Difetto, erroneità e contraddittorietà della motivazione. Manifesta irragionevolezza. Omessa pronuncia; 3. Erroneità e contraddittorietà della motivazione. Travisamento dei fatti.”.
L’amministrazione intimata non si è costituita in giudizio.
Alla udienza pubblica del 21 settembre 2023 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da … S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, n. 329/2021, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado proposto dall’odierna appellante contro la nota del Comune di Teramo, prot. (…) del 6.4.2013, avente ad oggetto “Informativa COSAP 2013” con la quale è stato chiesto il calcolo e il pagamento per l’anno 2013 di un canone non ricognitorio ai sensi dell’art. 31 ter del “Regolamento comunale per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo canone e delle tariffe” adottato dal Comune di Teramo e poi modificato con deliberazione del Consiglio comunale n. 15 del 21 marzo 2013, nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, e tra questi in particolare del richiamato Regolamento nella parte in cui istituisce e disciplina il “canone di concessione non ricognitorio”, introdotto con la citata deliberazione consigliare n. 15/2013.
… S.p.A. ha contestato le conclusioni cui è giunto il primo Giudice argomentando, in sintesi, come segue:
a) nella determinazione del canone i Comuni devono agire nel rispetto e in applicazione dei criteri guida impartiti dal legislatore all’art. 27 comma 8 del Codice della Strada che recita “Nel determinare la misura della somma si ha riguardo alle soggezioni che derivano alla strada o autostrada, quando la concessione costituisce l’oggetto principale dell’impresa, al valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l’utente ne ricava”;
b) il Regolamento impugnato assoggetta tutti gli impianti di … dell’energia elettrica al pagamento di un canone in misura fissa e unitaria a prescindere dalle soggezioni che gli stessi arrecano o meno all’uso del bene pubblico e senza indicazione alcuna circa le sue modalità di calcolo; il canone non ricognitorio può essere legittimamente richiesto solo per il lasso di tempo durante il quale la posa e/o la realizzazione della infrastruttura deputata all’esercizio del servizio pubblico impedisca la piena fruizione della sede stradale;
c) il TAR avrebbe omesso di considerare l’ormai consolidata giurisprudenza amministrativa secondo la quale il canone non ricognitorio deve sempre ed in ogni caso essere detratto dall’importo del COSAP – che si pone quale misura massima di prelievo consentito per l’occupazione pubblica – e non può mai essere addebitato al concessionario per l’eventuale eccedenza;
Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.
È fondato il primo motivo di appello (sopra sintetizzato alle lettere a e b), che riveste una portata assorbente ai fini del decidere, alla luce dell’orientamento ormai consolidato di questa Sezione espresso su casi analoghi alla fattispecie qui esaminata.
In particolare, la sentenza di questa Sezione 4 novembre 2022, n. 9686, di cui è utile riportare i punti salienti, così ha statuito:
a) l’articolo 27 del Codice della strada va letto alla luce del principio generale posto dall’art. 1 dello stesso Codice, vale a dire come corpo normativo inteso alla sicurezza delle persone nella circolazione stradale;
b) il citato art. 27 fonda la legittimità dell’imposizione del canone non ricognitorio su un provvedimento di autorizzazione o di concessione dell’uso singolare della risorsa pubblica; l’insieme delle disposizioni del Titolo II (Della costruzione e tutela delle strade) di quel Codice (per come espressamente richiamate dal ridetto articolo 27) dimostra che le concessioni e le autorizzazioni che giustificano l’imposizione del canone non ricognitorio di cui all’articolo 27 sono caratterizzate dal tratto comune – riferibile in ultimo alla libera e sicura circolazione delle persone sulle strade – di sottrarre in tutto o in parte all’uso pubblico la res a fronte dell’utilizzazione eccezionale da parte del singolo;
c) il fatto che il Codice abbia operato un espresso richiamo alla sola sede stradale (alla superficie e non anche al sottosuolo e al soprasuolo) depone nel senso che l’imposizione di un canone non ricognitorio a fronte dell’uso singolare della risorsa stradale è legittima solo se consegue a una limitazione o modulazione della possibilità del suo tipico utilizzo pubblico ma non anche a fronte di tipologie e modalità di utilizzo (quali quelle che conseguono alla posa di cavi e tubi interrati) che non ne precludono ordinariamente la generale fruizione;
d) in questi ultimi casi, l’imposizione di un canone non ricognitorio avrà un giusto titolo che la renderà legittima per il tratto di tempo durante il quale le lavorazioni di posa e realizzazione dell’infrastruttura a rete impediscono la piena fruizione della sede stradale; ma non si rinviene una giustificazione di legge per ammettere che una siffatta imposizione possa proseguire anche indipendentemente da questa occupazione esclusiva, cioè durante il periodo successivo (che può essere anche pluridecennale) durante il quale la presenza in loco dell’infrastruttura di servizio a rete non impedisce né limita la pubblica fruizione della sede stradale;
e) il canone non ricognitorio di cui all’art. 27, commi 7 e 8, del Codice della Strada è, quindi, una prestazione patrimoniale che si applica in correlazione con l’uso singolare della risorsa stradale (intesa ai sensi dell’art. 3, comma 1, n. 46, dello stesso codice, quale “superficie compresa entro i confini stradali”, comprensiva della carreggiata e delle fasce di pertinenza) e, dunque, in funzione della limitazione od esclusione dell’ordinaria fruizione generale (Cons. Stato, sez. V, 22 settembre 2016, n. 3921);
f) l’imposizione del canone non ricognitorio va, quindi, limitata temporalmente e fisicamente e può essere consentita in relazione all’arco temporale nel quale viene eseguito l’intervento di posa dell’infrastruttura (così Consiglio di Stato, sez. V, 12 maggio 2016, n. 1926) e, più in generale, per il tempo in cui le lavorazioni di realizzazione impediscono la piena fruizione della sede stradale; una siffatta imposizione non può peraltro proseguire nel periodo successivo, durante il quale la presenza in loco dell’infrastruttura di servizio a rete non impedisce né limita la pubblica fruizione della sede stradale (in tal senso anche Consiglio di Stato, sez. V, 10 dicembre 2021, n. 8257).
Nel caso che qui occupa il Collegio, il regolamento comunale riguarda indistintamente tutte le occupazioni permanenti del patrimonio stradale senza alcuna differenziazione tra soprasuolo e sottosuolo. Di qui l’illegittimità degli atti adottati dal Comune di Teramo che ha assoggettato tutti gli impianti di … del gas al pagamento di un canone in misura fissa e unitaria a prescindere dalle limitazioni che gli stessi arrecano o meno all’uso del bene pubblico e senza indicazione circa le sue modalità di calcolo.
L’appello deve quindi essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado.
In ragione della particolarità della vicenda e della circostanza che, al momento della adozione degli atti impugnati, non si era ancora consolidato un univoco orientamento giurisprudenziale, sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo n. 329/2021, accoglie il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Conclusione
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore
MASSIMA: E’ illegittimo il regolamento comunale che prevede il pagamento di un canone per l’occupazione di suolo pubblico per tutte le occupazioni permanenti del patrimonio stradale senza alcuna differenziazione tra soprasuolo e sottosuolo e, di conseguenza, sono illegittimi gli atti adottati dal Comune che assoggettano tutti gli impianti di distribuzione del gas al pagamento di un canone in misura fissa e unitaria a prescindere dalle limitazioni che gli stessi arrecano o meno all’uso del bene pubblico e senza indicazione circa le sue modalità di calcolo.