Cass. civ., sez. I, ord., 06 settembre 2026 n. 25080
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta da:
Dott. DI MARZIO Mauro – Presidente
Dott. ABETE Luigi – Consigliere
Dott. VAROTTI Luciano – Consigliere
Dott. SCALIA Laura – Consigliere
Dott. RUGGIERO Aldo – Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 1347/2021 R.G., proposto da:
O.E. Srl in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Comite, in virtù di procura speciale in calce al ricorso
-ricorrente-
contro
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonello Mandarano, Ruggero Meroni, Irma Marinelli, Anna Tavano dell’Avvocatura comunale di Milano e dall’avv. Giuseppe Lepore, in virtù di procura speciale in calce al controricorso
-controricorrente-
avverso la sentenza della Corte di appello di Milano, n. 1298/2020 depositata il 28.5.2020.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/06/2026 dal Consigliere Aldo Ruggiero.
Svolgimento del processo
- Il Comune di Milano contestava alla società O.E. Srl una occupazione abusiva di suolo pubblico (COSAP), in violazione della concessione n. (Omissis), limitata ad una area di m. 17,00 x 1,55, e della concessione n. (Omissis), limitata ad un’area di m. 18,2 x 2,5, entrambe in (Omissis). In esito a plurimi accertamenti (1.10.2010, 4.8.2011, 2.4.2012), veniva emessa una unica ingiunzione di pagamento n. (Omissis), ex R.D. 639 del 1910, per il recupero di indennità di occupazione di suolo pubblico non autorizzata, per la complessiva somma di Euro 40.119,00. La società proponeva opposizione ex art. 32 del D.Lgs. n. 150 del 2011 avverso l’ingiunzione ed il Tribunale respingeva l’opposizione, precisando che l’intimazione aveva ad oggetto l’indennità per l’occupazione del suolo pubblico e non le sanzioni amministrative, regolate dalla L. n. 689 del 1981.
- La Società impugnava la sentenza di primo grado e la Corte di appello respingeva l’appello, precisando che “Il fatto che O.E. abbia occupato nelle tre occasioni sopra elencate l’area del demanio comunale indicata, con le modalità indicate difformi da quelle previste dalle concessioni, risulta provato dai verbali di accertamento della Polizia Locale (che, in quanto atti pubblici, fanno fede fino a querela di falso) e comunque non è stato contestato dalla ricorrente” e che “Il fatto che la tariffa, applicata al fine di determinare l’entità del canone dovuto per l’occupazione ai sensi dell’art. 20 c. 3 a) Reg.Com., esplicitamente indicata negli avvisi di pagamento prodotti in giudizio (in cui è indicata la tipologia e l’ubicazione dell’occupazione, la categoria viaria, la superficie occupata in mq., la tariffa in Euro per mq, il periodo temporale di riferimento e la maggiorazione), fosse quella corrispondente alla tariffa prevista nel Regolamento del Comune, vigente all’epoca dei fatti (e prodotto in giudizio dall’opposto), non è stato contestato in primo grado (neppure con la memoria successiva alla costituzione del Comune), in cui la contestazione ha riguardato solo l’aspetto formale (quindi irrilevante), per cui dall’ingiunzione “nulla si desume in ordine al metodo con la quale l’Amministrazione è giunta alla quantificazione degli importi richiesti all’odierna opponente”, censura formale, peraltro, certamente infondata, in quanto dagli inviti di pagamento, anch’essi prodotti in giudizio, si desume chiaramente l’operazione con cui è stato determinato il canone richiesto e i criteri utilizzati”.
- La Società proponeva ricorso in cassazione avverso la sentenza di appello, formulando quattro motivi di impugnazione.
- Resisteva il Comune di Milano mediante deposito di controricorso.
- Le parti depositavano memorie difensive.
Motivi della decisione
- Con il primo motivo, si denunzia la violazione dell’art. 111 e dell’art. 113 della Costituzione nonché profili di illegittimità costituzionale in ragione della ipotizzata autonomia dei procedimenti sanzionatori, obbligando la parte ad impugnare in diverse sedi, giurisdizionali e/o di merito gli atti derivanti dal medesimo accertamento e/o dalla medesima violazione, senza certezza sulle conseguenze. La ricorrente chiede, altresì, la verifica di una ipotesi di illegittimità costituzionale con riferimento al regolamento Cosap ed alle normative di riferimento collegate (R.D. n. 636 del 2010, D.Lgs. n. 446 del 1997, L. n. 689 del 1981).
- Il primo motivo di impugnazione è inammissibile.
- La Società ricorrente si duole dell’autonomia delle due procedure previste per il pagamento del canone da occupazione, ancorché abusiva, con la maggiorazione prevista, e la irrogazione delle sanzioni amministrative, deducendo che “l’esercente sarebbe costretto ad agire giudizialmente per il medesimo accertamento molteplici volte, senza avere alcuna garanzia che l’esito /anche positivo) di una azione possa impattare sulla vertenza”.
Il motivo così formulato si presenta inammissibile poiché, oltre a non precisare il profilo in base al quale viene sollevato ai sensi dell’art. 360, comma 1, c.p.c., contiene una contestazione ai procedimenti previsti normativamente per il pagamento della occupazione abusiva del suolo pubblico (non contestata, peraltro) e per la irrogazione delle sanzioni amministrative, omettendo ogni confronto con la motivazione della sentenza impugnata.
Peraltro, la questione di legittimità costituzionale, fondata sull’assunto che il privato sarebbe irragionevolmente gravato dall’onere di difendersi su più piani processuali, si presenta irrilevante nel presente giudizio, poiché l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale del sistema così descritto non comporterebbe, di per sé, la caducazione del potere dell’ente di agire nei confronti del debitore mediante il procedimento di cui al R.D. n. 639 del 1910, né inciderebbe automaticamente sulla fondatezza della pretesa creditoria azionata, difettando, così, del necessario nesso di strumentalità tra la questione prospettata e la decisione della controversia.
- Con il secondo motivo, si denunzia la omessa, insufficiente e contraddittoria valutazione in relazione alla considerazione della sentenza che annulla le ordinanze ingiunzioni emesse per la medesima violazione comminata, ai sensi dell’art. 20, Reg. Cosap, lett. B e C, con riferimento all’art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c.
- Il secondo motivo di impugnazione è inammissibile.
- La ricorrente, senza alcuna distinzione tra il procedimento di opposizione alla ordinanza ingiunzione e quello di impugnazione delle sanzioni amministrative, censura sotto diversi profili, ex art. 360 c.p.c., la valutazione della Corte di appello, che afferma l’estraneità al giudizio della sentenza del Giudice di pace relativa alle sanzioni amministrative.
A parte la genericità del motivo di impugnazione, che si limita a porre in rilievo la circostanza del rapporto tra atto presupposto e atto presupponente, la Suprema Corte ha posto bene in evidenza l’autonomia dei due procedimenti diretti, l’uno, al pagamento dell’indennità prevista, anche in caso di occupazione abusiva con la maggiorazione prevista, e, l’altro, alla irrogazione delle sanzioni amministrative, che hanno invece una valenza sanzionatoria. In particolare, la S.C. ha affermato che “In tema di occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche, l’indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento e la sanzione amministrativa pecuniaria, di cui rispettivamente alle lett. g) e g-bis) dell’art. 63, comma 2, del D.Lgs. n. 446 del 1997, nel testo vigente “ratione temporis”, sono tra loro cumulabili, atteso che, come emerge dal tenore letterale delle disposizioni, la quantificazione della sanzione discende direttamente dalla commisurazione dell’indennità ed esse soddisfano esigenze differenti, essendo la prima volta ad assicurare il pagamento dell’indennità a ristoro del canone che avrebbe dovuto essere versato in caso di occupazione autorizzata quale corrispettivo dell’uso esclusivo o speciale del bene pubblico, e la seconda rivestendo un esclusivo carattere sanzionatorio” (Cass. Sez. 1, n. 3652 del 12.2.2021). Detta autonomia si evidenzia, altresì, in altra pronuncia della stessa S.C., orientata a porre in evidenza la carenza del profilo soggettivo necessario alla irrogazione delle sanzioni amministrative, per cui “In tema di violazioni amministrative (nella specie, per abusiva occupazione di un tratturo demaniale), l’errore sulla liceità del fatto giustifica l’esclusione della responsabilità solo quando risulti inevitabile, occorrendo a tal fine un elemento positivo, estraneo all’autore dell’infrazione, idoneo ad ingenerare in lui la convinzione della stessa liceità, oltre alla condizione che, da parte sua, sia stato fatto tutto il possibile per osservare la legge e che nessun rimprovero possa essergli mosso, così che l’errore sia stato incolpevole, non suscettibile, cioè, di essere impedito dall’interessato con l’ordinaria diligenza” (Cass. Sez. 6, n. 19759 del 2.10.2015). La ricorrente non si confronta con la pronuncia della Corte di appello, la quale ha posto ben in evidenza la distinzione e l’autonomia tra i procedimenti tipici previsti per il pagamento del canone maggiorato e l’opposizione alla sanzione amministrativa in conseguenza della diversità dei presupposti.
- Con il terzo motivo di impugnazione, si denunzia la violazione ed erronea applicazione del R.D. n. 639 del 2010, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. e la contraddittoria nonché la valutazione erronea circa l’assente e/o tempestiva contestazione dell’odierno ricorrente ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. In particolare, la ricorrente censura la pronuncia impugnata nella parte in cui la Corte di appello afferma la mancata contestazione sia della maggiore occupazione sia degli elementi contenuti negli avvisi di pagamento.
- Il motivo è inammissibile. La censura, ancorché formalmente prospettata sotto il duplice profilo della violazione di legge e del vizio motivazionale, investe, in realtà, l’accertamento compiuto dalla Corte territoriale circa la mancata contestazione dei fatti costitutivi della pretesa azionata e degli elementi posti a fondamento degli avvisi di pagamento.
Essa, pertanto, non denuncia un errore nell’individuazione o nell’applicazione della disciplina del principio di non contestazione, bensì mira a sollecitare una rivalutazione delle allegazioni delle parti e del contenuto delle difese svolte nel corso del giudizio, risolvendosi nella prospettazione di una diversa ricostruzione delle risultanze processuali rispetto a quella recepita dalla sentenza impugnata. Deve, al riguardo, ribadirsi che l’apprezzamento circa la sussistenza o meno di una condotta processuale integrante non contestazione costituisce un accertamento di fatto rimesso al giudice di merito, il quale implica la valutazione del contenuto degli atti difensivi e del complessivo comportamento processuale delle parti; tale valutazione, ove adeguatamente motivata, resta sottratta al sindacato di legittimità, non potendo la Corte di cassazione essere investita di una diversa lettura delle emergenze processuali. Nel caso di specie, la Corte d’Appello ha ritenuto che i fatti posti a base della pretesa creditoria non fossero stati oggetto di tempestiva e specifica contestazione, valorizzando altresì la mancata riproposizione delle relative deduzioni in sede di gravame.
A fronte di tale accertamento, la ricorrente non evidenzia alcun errore nell’applicazione dei principi regolanti la non contestazione, ma si limita a contrapporre una propria interpretazione delle difese svolte nel giudizio, prospettando una censura che si colloca interamente sul piano dell’apprezzamento del fatto processuale e che, come tale, è inammissibile in sede di legittimità.
- Con il quarto motivo, si denunzia la nullità per motivazione apparente e violazione, falsa applicazione di norme di diritto e omessa valutazione di elementi decisivi relativi alla interpretazione dell’art. 63, comma 3, del D.Lgs. n. 446 del 1977 con riferimento alla decurtazione del canone (art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c.). La ricorrente lamenta, in particolare, la mancata detrazione dalla somma ingiunta del canone corrisposto nel 2012 per la concessione rilasciata.
- Anche l’ultimo motivo è inammissibile.
- Il motivo non si confronta con la ratio decidendi posta a fondamento della decisione impugnata, rappresentata dal rilievo, operato dalla Corte d’Appello, della novità della questione prospettata. Sul punto la ricorrente si limita a richiamare atti del giudizio di primo grado, senza censurare specificamente l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, con conseguente difetto di pertinenza della doglianza rispetto all’effettivo fondamento della decisione. Il motivo è, inoltre, inammissibile in quanto formulato in termini promiscuamente riconducibili a diversi mezzi di impugnazione, mediante la contemporanea deduzione di violazione di legge e di omesso esame di fatti storici, senza una chiara distinzione delle rispettive censure. È infatti preclusa la prospettazione della medesima questione sotto profili tra loro incompatibili, poiché una simile formulazione finisce per demandare alla Corte di cassazione l’individuazione delle singole doglianze astrattamente proponibili e la loro riconduzione ai vizi tipizzati dall’art. 360 c.p.c., con inammissibile trasferimento sul giudice di legittimità dell’onere di conformazione giuridica del motivo. Per altro verso, sotto l’apparente deduzione di errori nell’interpretazione degli atti negoziali, la ricorrente non indica le specifiche regole ermeneutiche che assume violate né il modo in cui il giudice di merito se ne sarebbe discostato, limitandosi a contrapporre all’interpretazione accolta dalla Corte territoriale una propria lettura alternativa della vicenda, così sollecitando una rivalutazione del merito non consentita nel giudizio di legittimità.
- Il ricorso, pertanto, è inammissibile.
- Le spese, liquidate come da dispositivo, devono porsi a carico della ricorrente in virtù della soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge nella misura massima prevista. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 giugno 2026.
Depositato in Cancelleria il 6 settembre 2026.
COMMENTO REDAZIONALE– In tema di occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche di cui all’art. 63 D.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 (applicabile ratione temporis), sussiste autonomia tra i procedimenti tipici previsti per il pagamento dell’indennità corrispondente al canone maggiorato fino al cinquanta per cento [comma 2, lettera g) della predetta norma] e per l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria [comma 2, lettera g-bis), della predetta norma], stante la completa diversità dei loro presupposti.
Pertanto, l’applicazione dell’indennità pari al canone di occupazione maggiorato fino al 50% e quella della sanzione amministrativa pecuniaria sono tra loro cumulabili, in quanto rispondono ad esigenze diverse. La prima è diretta ad assicurare il pagamento dell’indennità, a ristoro del canone che si sarebbe dovuto versare in caso di occupazione autorizzata, quale corrispettivo dell’uso esclusivo o speciale del bene pubblico, mentre la seconda riveste un esclusivo carattere sanzionatorio.
In senso conforme si veda anche la precedente Cass. civ., sez. I, ord., 12 febbraio 2021 n. 3652, citata in motivazione.
Solo con riferimento all’applicazione della sanzione amministrativa assume rilevanza l’eventuale errore inevitabile sulla liceità del fatto, idoneo ad escludere la responsabilità, a condizione che sia stato ingenerato da un elemento positivo estraneo all’autore dell’infrazione e che quest’ultimo abbia fatto tutto il possibile per osservare la legge, cosicché nessun rimprovero possa essergli mosso (in tal senso si vedano Cass. civ., sez. VI-2, ord., 02 ottobre 2015, anch’essa citata in motivazione, Cass. civ., sez. II, ord. 31 luglio 2018 n. 20219 e Cass. civ., sez. II, ord., 17 dicembre 2019 n. 33441).
Vengono pertanto ritenute inammissibili le censure della società ricorrente, volte a lamentare un’indebita duplicazione di procedimenti a proprio carico (i.e.: quello per l’applicazione del canone di occupazione maggiorato, a titolo indennitario, e quello sanzionatorio), con conseguente duplicazione dei giudizi di impugnazione avverso gli atti conclusivi degli stessi.