Tribunale di Roma, sez. XIII, 1° settembre 2023 n. 12502
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
TREDICESIMA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale di Roma, XIII Sezione civile, in composizione monocratica nella persona del Giudice dott.ssa Ornella Baiocco, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado d’appello iscritta del ruolo generale n. 32283 per gli affari contenziosi dell’anno 2019 vertente
TRA
S.C. (c. f. (…)), rappresentata e difesa dall’avv. F. F. presso il cui studio in Roma, Piazza F…. n. è domiciliata; – APPELLANTE
E
ROMA CAPITALE (già Comune di Roma – C.F. (…)), in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. E. M. (C.F. (…) ) dell’Avvocatura Capitolina, domiciliata in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21; – APPELLATA
Nonché nei confronti di
AGENZIA DELLE ENTRATE- RISCOSSIONE; – APPELLATA CONTUMACE
Avente ad oggetto: appello avverso la sentenza n. 37168/2018 emessa dal Giudice di Pace di Roma, depositata il 07.11.2018, non notificata.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione in appello ritualmente notificato, la sig.ra S.C. conveniva in giudizio innanzi a questo Tribunale AGENZIA DELLE ENTRATE E RISCOSSIONE e ROMA CAPITALE, al fine di ottenere la riforma della sentenza n. 37168/2018 , depositata in data 07.11.2018, con la quale il Giudice di Pace di Roma dichiarava inammissibile la domanda proposta e dichiarava , altresì, la carenza di interesse ad agire dell’appellante all’opposizione proposta, avverso l’ estratto di ruolo relativo alla cartella di pagamento n. (…), avente ad oggetto sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, con compensazione delle spese di lite.
A sostegno del proprio gravame l’appellante premetteva di avere proposto dinanzi al Giudice di prime cure, una domanda di accertamento negativo del credito avente ad oggetto la cartella di pagamento n. (…) (riferita ai verbali di accertamento di violazione del C.d.S. n. (…) elevato in data 10.01.1996; vav n. (…) elevato in data 22.01.1996; vav n. (…) elevato in data 26.01.1996; vav n. (…) elevato in data 01.02.1996; vav n. (…) elevato in data 08.02.1996; vav n. (…) elevato in data 20.02.1996; vav n. (…) elevato in data 14.02.1996; vav n. (…) elevato in data 15.02.1996; vav n. (…) elevato in data 20.02.1996;vav n. (…) elevato in data 20.03.1996; vav n. (…) elevato in data 04.06.1996;12. vav n. (…) elevato in data 10.07.1996;13. vav n. (…) elevato in data 03.12.1996), della cui esistenza era venuta a conoscenza a seguito di visura effettuata in data 12.04.2018, presso Agenzia delle Entrate Riscossione, di talché negava di avere mai ricevuto alcuna notifica della cartella esattoriale indicata, né dei VAV ad essa sottesi.
Parte appellante impugnava dinanzi a codesto Tribunale in funzione di Giudice di appello, la sentenza emessa dal Giudice di Pace, sostenendone l’erroneità per i seguenti motivi:
– in via pregiudiziale la sig.ra C. deduceva la carenza di legittimatio ad processum della difesa di Agenzia delle Entrate Riscossione, poiché essa si avvaleva nel presente giudizio di difensore del libero F., al di fuori dei casi specificamente previsti dai principi propri delle Pubbliche Amministrazioni e senza rispetto dei criteri del “codice dei contratti pubblici”, ovverosia senza dimostrare la sussistenza di “un caso speciale” e senza preventiva, apposita e motivata delibera dell’organo deliberante, previamente sottoposta agli organi di vigilanza , nonchè senza avere prodotto in giudizio i documenti attestanti tali presupposti;
– nel merito, contestava l’illegittimità, l’erroneità, l’arbitrarietà della pronuncia di inammissibilità della domanda, nonché la nullità della stessa, per erronea interpretazione dei fatti e degli atti del giudizio in relazione alla domanda proposta, in quanto il Giudice di Pace erroneamente aveva ritenuto che l’odierna appellante avesse impugnato e chiesto l’annullamento dell’estratto di ruolo (atto non autonomamente impugnabile), laddove ella, al contrario, aveva proposto impugnazione avverso la cartella di pagamento già menzionata “il cui estratto di ruolo ne documenta l’esistenza nonché la sua asserita notificazione”; ella appellante censurava, inoltre, la sentenza impugnata nella parte in cui il G.d.P. riteneva l’estratto di ruolo atto non idoneo a determinare il quantum del diritto di credito, anche perché privo di sottoscrizione o attestazione da parte della convenuta Agenzia delle Entrate Riscossione, precisando che esso era l’unico documento che attestava l’asserita e contestata notifica delle cartella esattoriale;
– eccepiva, infine, la prescrizione del diritto di credito, per avvenuto decorso del termine quinquennale ex art. 28 L. n. 689 del 1981, tra la data della qui contestata notifica della cartella (28.06.2001) e l’introduzione del presente giudizio.
Si costituiva nel presente giudizio ROMA CAPITALE, che contestava in fatto ed in diritto l’avverso atto di appello di cui chiedeva il rigetto, deducendo in particolare:
– la propria carenza di legittimazione passiva, per essere stato il provvedimento impugnato adottato dal concessionario della riscossione, in forza di delega da parte dell’ente pubblico, che consente l’autonomo e discrezionale svolgimento delle funzioni di riscossione, sicché gli atti emanati da ADER, soggetto privato esercente pubbliche funzioni, rimangono atti propri del concessionario;
– la regolare notifica dei verbali sottesi alla cartella di pagamento, come risultava dalla documentazione depositata in atti;
– l’inammissibilità per tardività dell’opposizione: l’appellante infatti lamentava la mancata notifica dei VAV, proponendo opposizione ex art. 615 c.p.c. (non soggetta a termini), laddove avrebbe dovuto utilizzare lo strumento del ricorso ex art. 22 della L. n. 689 del 1981 e rispettare il relativo termine perentorio di trenta giorni;
Ciò posto, Roma Capitale chiedeva di confermare la sentenza impugnata, con vittoria di spese e onorari di entrambi i gradi di giudizio.
L’Agenzia delle Entrate e Riscossione restava contumace.
La causa veniva istruita documentalmente; all’udienza del 10.10.2019, verificata la regolarità della notifica, veniva dichiarata la contumacia di Agenzia delle Entrate Riscossione; all’udienza del 09.01.2023, codesto Giudice tratteneva la causa in decisione con concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.
Motivi della decisione
L’appello proposto da S.C. avverso l’estratto di ruolo riferito alla cartella di pagamento n. (…), non è ammissibile, per carenza d’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. e, pertanto, deve essere rigettato per le ragioni di seguito esposte.
Nel caso di specie, si rileva che la mancanza di interesse ad agire dell’appellante, come in parte già rilevato dal Giudice di Pace, rende inammissibile l’opposizione esperita in primo grado; si rileva altresì che la carenza di interesse, costituendo una condizione dell’azione, può essere rilevata anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, e deve sussistere sino al momento della decisione (cfr. ex multis Cass. 6130/2018; Cass. 11204/2017; Cass. SS.UU. 25278/2006).
La causa de qua nasce dall’impugnazione di un estratto di ruolo di cui l’appellante era venuta a conoscenza in data 12.04.2018, a seguito di visura effettuata presso Agenzia delle Entrate Riscossione, avente ad oggetto la cartella di pagamento n. (…), della quale parte appellante assumeva la mancata cognizione per difetto ovvero nullità di notifica. Dunque, dell’esistenza della cartella che si contesta non essere mai stata notificata, l’appellante era venuta a conoscenza “occasionalmente” mediante richiesta al concessionario della riscossione di un estratto di ruolo, ovverosia, di quell’atto che notoriamente è un mero documento informatico, tratto da archivi interni dell’amministrazione (ADER) o del concessionario della riscossione (Equitalia), che il contribuente o il cittadino (con debiti per sanzioni amministrative verso la P.A.) è autorizzato a richiedere.
Orbene, nei casi come quello in esame, emerge la problematica dell’effettiva sussistenza di un interesse ad agire concreto ed attuale, in assertiva mancanza di una valida notifica di un atto del procedimento di riscossione coattiva.
Com’ è noto, la questione era stata dapprima affrontata dalla Corte di Cassazione (SS.UU. del 2.10.2015, n.19704) che, in un primo momento, si pronunciava in senso positivo per il contribuente, statuendo la sussistenza dell’interesse ad agire del debitore (come risultante dall’estratto di ruolo), per ottenere, in via preventiva e anticipata, una tutela giurisdizionale volta a far dichiarare l’invalidità o carenza della notifica e per l’effetto l’inefficacia della cartella di pagamento o di altri atti del procedimento di riscossione coattiva, senza dover aspettare l’inizio dell’esecuzione (in senso proprio) o la notifica di un successivo atto esattoriale.
La Suprema Corte si era pronunciata in tal senso, offrendo una lettura costituzionalmente orientata del disposto dell’art. 19 D.Lgs. n. 546 del 1992, ritenendo ammissibile l’impugnazione avverso un estratto di ruolo, per far valere l’invalidità della notifica di una cartella di pagamento o di un preavviso di iscrizione ipotecaria, senza dover aspettare la valida notifica di un atto esecutivo successivo.
Allo stesso tempo, tuttavia, in merito alla questione, permaneva un orientamento giurisprudenziale di senso opposto, che negava l’Impugnabilità dell’estratto di ruolo, in quanto avente natura di mero atto interno all’Amministrazione e, come tale, non suscettibile di autonoma impugnazione; ne discendeva che l’estratto di ruolo non poteva essere posto a fondamento dell’ impugnazione di atti impositivi o di intimazioni di pagamento, laddove tali atti si assumevano non notificati, ma conosciuti solo per il tramite dello stesso estratto di ruolo, non sussistendo in tal caso un interesse concreto e attuale ex art. 100 c.p.c. ad instaurare una lite inerente il procedimento di riscossione coattiva e non ammettendosi azioni di accertamento negativo del tributo o debito amministrativo.
Attualmente la questione inerente all’interesse ad agire va valutata alla luce della novella legislativa introdotta con l’art. 3bis del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, il quale ha previsto all’art. 12 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, l’aggiunta del comma 4bis, che così dispone: “4-bis. L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n.26283 del 06.09.2022, hanno chiarito la portata applicativa dell’art.3-bis, D.L. n. 146 del 2021, sostenendo che “… Va quindi affermato, ex art. 363 c.p.c., il seguente principio di diritto: in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art.3-bis del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art.12 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti – anche non tributari – poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt.3, 24, 101,104, 113, 117 Cost., quest’ultimo conriguardo all’art.6 della CEDU e all’art.1 del Protocollo addizionale n.1 della Convenzione”.
Sancita l’applicabilità della disciplina sopravvenuta ai processi pendenti (retroattività della norma) anche non tributari, resta in capo all’opponente, in corso di giudizio, l’onere di fornire prova della sussistenza dell’interesse ad agire, come delimitato dal legislatore nel comma 4bis dell’articolo 12 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
Nel caso in esame, agli atti non risulta che l’appellante S.C. abbia preso idonea posizione sulla questione dell’interesse ad agire, alla luce delle più recenti pronunce giurisprudenziali, né ha chiesto, com’era suo facoltà, la rimessione in termini per provare la sussistenza di una delle condizioni dettate dalla citata norma (art.12, comma 4 bis, D.P.R. n. 602 del 1973) per l’impugnabilità del ruolo, né ha offerto alcuna prova documentale della sussistenza di una delle condizioni previste dall’art.12, comma 4 bis.
Tuttavia, l’appellante in sede di comparsa conclusionale, ha dato atto che sulla G.U. del 01.03.2023, si dava atto che era stata sollevata con ordinanza del gennaio 2023, la questione di costituzionalità circa la novella legislativa di cui all’art. 3 bis D.L. n. 146 del 2021, chiedendo la sospensione dell’odierno giudizio in attesa della definizione del giudizio rimesso alla Consulta, stante la rilevanza della questione ai fini della decisione del presente giudizio.
In relazione a tale istanza di sospensione del giudizio, codesto Giudice deve rilevare che, non avendo parte appellante indicato alcuna data di udienza prevista circa la menzionata questione, non avendo parimenti dato atto, nella memoria di replica, né della data di udienza, né se nelle more, la Corte Costituzionale si fosse già pronunziata, dichiarando, eventualmente, manifestamente infondata la questione, non può provvedersi alla sospensione del giudizio a tempo indeterminato ovvero senza sapere se la Consulta si sia già espressa relativamente alla questione, né ha prodotto il provvedimento di rimessione alla Corte Costituzionale, onde verificare pertinenza e rilevanza nel caso che qui ci occupa.
Considerato assorbito dalle argomentazioni già svolte ogni ulteriore rilievo, l’appello va dichiarato inammissibile, stante la carenza di un attuale interesse ad agire in relazione alla proposta opposizione.
Peraltro, deve essere dichiarata la carenza di legittimazione passiva di Roma Capitale, per i motivi dalla stessa esposti e ai quali si fa espresso rinvio in accoglimento della sollevata eccezione di carenza di legittimazione passiva.
Quanto alle spese di lite, il carattere di ius superveniens della normativa citata in motivazione (cfr art.3-bis, D.L. n. 146 del 2021), giustifica la compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.
L’inammissibilità dell’appello proposto da S.C., comporta la declaratoria di sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte di essa appellante, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato di cui all’art.13 co.1quater D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
Il Tribunale di Roma, in composizione monocratica nella persona del Giudice dott.ssa Ornella Baiocco, definitivamente pronunciando sull’appello proposto da C.S. avverso la sentenza del Giudice di Pace di Roma n. 30325/18 così provvede;
– dichiara inammissibile l’appello proposto da S.C., per carenza di un attuale interesse ad agire in relazione alla proposta opposizione.
– compensa interamente le spese di entrambi i gradi di giudizio tra tutte le parti;
– dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell’appellante S.C., dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato di cui all’art.13 co.1-quater D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
Così deciso in Roma, il 31 agosto 2023.
Depositata in Cancelleria il 1 settembre 2023.
COMMENTO REDAZIONALE– Anche alle cartelle di pagamento relative a contravvenzioni stradali è applicabile l’art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 (introdotto dall’art. 3-bis D.L. 21 ottobre 2021 n. 146, inserito dalla Legge di conversione 17 dicembre 2021 n. 215), che esclude l’impugnabilità dell’estratto di ruolo e limita l’impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata, alla ricorrenza di uno degli specifici pregiudizi previsti dalla norma stessa.
La predetta disposizione è stata ritenuta dalle Sezioni Unite della Suprema Corte applicabile anche ai giudizi già pendenti al momento della sua entrata in vigore, avvenuta in data 21 dicembre 2021 (Cass. civ., SS.UU., 06 settembre 2022 n. 26283).
Sulla base di tale principio, viene dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire (art. 100 c.p.c.) l’opposizione proposta contro una cartella relativa a contravvenzioni stradali che si assumeva non notificata, e della quale il contribuente sosteneva di essere venuto a conoscenza mediante la richiesta di un estratto di ruolo presso gli Uffici dell’Agente della Riscossione.
La pronuncia in commento sancisce quindi la valenza generale della disposizione ex art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973: in particolare, sebbene la stessa sia stata introdotta con specifica finalità di deflazione del contenzioso tributario, la sua applicazione deve ritenersi estesa anche alle cartelle relative ad entrate patrimoniali quali, appunto, le contravvenzioni stradali.