TAR Sardegna Cagliari, sez. I, 09.05.2018 n. 415
Svolgimento del processo
Le società ricorrenti esercitano attività di trasporto marittimo non di linea per passeggeri, coprendo, tra gli altri, itinerari che interessano l’arcipelago di La Maddalena.
Con deliberazione del Consiglio Comunale 30 aprile 2016, n. 16, il Comune di La Maddalena aveva istituito il contributo di sbarco previsto dall’art. 4, comma 3 bis, del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, inserendo all’art. 3 del relativo Regolamento comunale, contestualmente approvato, la seguente previsione: “1. Il contributo di sbarco è dovuto per ogni singolo passeggero e dovrà essere riscosso nel periodo compreso tra l’1 gennaio e il 31 di dicembre di ogni anno. 2. La misura del tributo è pari a: – Euro 0,50 nel periodo dall’1 ottobre al 31 marzo; Euro 2,50 dall’1 aprile al 30 settembre. 3. Il contributo non è cumulativo”.
Con successiva deliberazione consiliare 31 marzo 2017, n. 12, il Comune di La Maddalena, modificando il suddetto Regolamento, ha introdotto una nuova tariffa di Euro 5, relativa ai soli sbarchi effettuati nelle “isole minori” nel periodo compreso tra l’1 giugno e il 31 agosto di ogni anno, inoltre, con successiva deliberazione consiliare 15 giugno 2017, n. 35, il Comune ha inteso ribadire che la nuova tariffa si applica ai soli sbarchi estivi nelle “isole minori” dell’Arcipelago -cioè Caprera, S. Stefano, Spargi, Razzoli, Budelli e S. Maria- e non agli sbarchi nell’isola principale di La Maddalena, per i quali il contributo resta fissato nella misura originaria di Euro 2,50.
Con il ricorso in esame, avviato alla notifica il 19 maggio 2017, è stato chiesto l’annullamento, previa sospensione in via cautelare, della nuova previsione tariffaria relativa alle isole minori, sulla base di censure che saranno esaminate nella parte in diritto; le ricorrenti sostengono, infatti, che la nuova tariffa “maggiorata” per le isole minori avrebbe riflessi negativi sulle rispettive attività commerciali.
Si è costituito in giudizio il Comune di La Maddalena, sollecitando la reiezione del ricorso ed eccependone, altresì, l’inammissibilità per difetto di legittimazione ad agire e interesse processuale, sul presupposto che solo alcune delle ricorrenti sarebbero già state autorizzate allo svolgimento dell’attività di trasporto anche per l’anno 2017 e che, comunque, nessuna ricorrente avrebbe adeguatamente dimostrato di subire un “pregiudizio differenziato” rispetto a quello della generalità dei cittadini, anche considerato che il numero degli sbarchi consentiti è limitato dall’Ente Parco e che, comunque, la nuova tariffa si applica indistintamente a tutti coloro che sbarcano nelle isole minori.
Con ordinanza di questa Sezione 22 giugno 2017, n. 142, l’istanza cautelare contenuta nel ricorso è stata respinta.
È seguito lo scambio di memorie con cui ciascuna delle parti ha ulteriormente argomentato le proprie tesi
Alla pubblica udienza del 18 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione nel merito.
Motivi della decisione
In primo luogo sono prive di pregio le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune resistente, in specie:
quella di difetto di legittimazione, se non altro perché è la stessa difesa comunale a riferirla (peraltro in modo indistinto) solo ad alcune delle ricorrenti (vedi supra), per cui il ricorso resterebbe, comunque, da valutare nel merito con riferimento alle altre; inoltre è evidente che la particolare attività esercitata dalle ricorrenti -tutte dedite al trasporto dei turisti tra le varie parti dell’arcipelago- differenza la loro posizione rispetto a quella del comune cittadino;
quella di difetto di interesse, non potendo astrattamente escludersi che la nuova tariffa possa costituire un “fattore disincentivante” alla visita delle “isole minori” e, dunque, comportare una diminuzione del relativo flusso turistico (anche se l’esiguità quantitativa dell’aumento -da 2,50 a 5 Euro- rende tale eventualità, invero, non particolarmente probabile, quanto meno in dimensioni significative).
Passando al merito, la tesi delle ricorrenti può essere riassunta nei seguenti termini:
l’art. 4, comma 3 bis, del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, che regola la fattispecie in esame, consente ai “comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e i comuni nel cui territorio insistono isole minori” di istituire, “con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.446,…un contributo di sbarco, da applicare fino ad un massimo di Euro 2,50, ai passeggeri che sbarcano sul territorio dell’isola minore”, contributo che può essere elevato “fino ad un massimo di Euro 5 in relazione all’accesso a zone disciplinate nella loro fruizione per motivi ambientali, in prossimità di fenomeni attivi di origine vulcanica”;
in base a tale disciplina, sarebbe consentito aumentare sino a 5 Euro la tariffa di sbarco soltanto in questa specifica ipotesi, non ravvisabile nell’Arcipelago di La Maddalena, per cui l’impugnata previsione regolamentare si porrebbe in contrasto con il principio di riserva di legge in materia tributaria, di cui all’art. 52 del D.Lgs. n. 446 del 1997, espressamente richiamato dallo stesso art. 4, comma 3 bis, del D.Lgs. n. 23 del 2011;
la decisione del Comune neppure troverebbe fondamento nella previsione normativa di cui alla parte iniziale dello stesso art. 4, comma 3 bis, ove si fa riferimento ai “comuni nel cui territorio insistono isole minori”: secondo le ricorrenti, infatti, tale locuzione normativa sarebbe riferibile alla diversa ipotesi in cui il Comune si trovi sulla terraferma e il suo territorio comprenda isole minori, mentre nel caso ora in esame tutte le isole dell’Arcipelago, compresa quella di La Maddalena, sarebbero da considerare indistintamente “minori” rispetto alla Sardegna e, pertanto, non vi sarebbe giustificazione per un trattamento tariffario differenziato tra le stesse;
a conferma della loro prospettazione le ricorrenti richiamano ulteriori dati sistematici che deporrebbero nel senso di considerare la stessa La Maddalena alla stregua di “isola minore”: il decreto dell’Assessore regionale dei Trasporti 11 novembre 2015, n. 8, ove sono disciplinati i “servizi di trasporto pubblico marittimo in continuità territoriale fra la Sardegna e le isole minori di San Pietro e de La Maddalena”, e il fatto che quello di La Maddalena è uno dei trentasei comuni aderenti all’ANCIM (Associazione Nazionale Comuni Isole Minori);
anche sotto il profilo sostanziale, poi, non vi sarebbero ragioni per differenziare la tariffa di sbarco tra l’isola di La Maddalena e le altre dell’Arcipelago, essendo anche l’isola “principale” ovviamente ricompresa nel territorio dell’omonimo Parco e, come tale, oggetto delle relative norme di protezione ambientale;
l’impugnata previsione regolamentare sarebbe, poi, di tenore perplesso, non precisando in alcun modo quali effettivamente siano le “isole minori” destinatarie della tariffa più alta;
in ogni caso la stessa deliberazione impugnata sarebbe priva di motivazione, mancando di qualsivoglia indicazione della norma primaria di riferimento, nonché delle condizioni di fatto (specificità territoriali, esigenze di tutela ambientale o altro) che giustifichino il maggior contributo di sbarco;
sotto il profilo temporale, secondo quanto previsto dall’art. 52, comma 2, del D.Lgs. n. 446 del 1997, la contestata modifica dell’art. 3 del Regolamento comunale sarebbe dovuta entrare in vigore non prima dell’1 gennaio 2018, mentre è stata applicata immediatamente;
l’impugnata norma regolamentare sarebbe, infine, illegittima anche perché adottata all’esito di una riunione consiliare il cui ordine del giorno non conteneva alcun riferimento alla disciplina del contributo di sbarco e a sue eventuali modifiche.
Nessuna di queste censure merita di essere condivisa.
Innanzitutto è opportuno riportare, nella sua interezza, il disposto dell’art. 4, comma 3 bis, del D.Lgs. n. 23 del 2011, che così dispone: “I comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e i comuni nel cui territorio insistono isole minori possono istituire, con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.446, e successive modificazioni, in alternativa all’imposta di soggiorno di cui al comma 1 del presente articolo, un contributo di sbarco, da applicare fino ad un massimo di Euro 2,50, ai passeggeri che sbarcano sul territorio dell’isola minore, utilizzando vettori che forniscono collegamenti di linea o vettori aeronavali che svolgono servizio di trasporto di persone a fini commerciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti verso l’isola. Il comune che ha sede giuridica in un’isola minore, e nel cui territorio insistono altre isole minori con centri abitati, destina il gettito del contributo per interventi nelle singole isole minori dell’arcipelago in proporzione agli sbarchi effettuati nelle medesime. Il contributo di sbarco è riscosso, unitamente al prezzo del biglietto, da parte delle compagnie di navigazione e aeree o dei soggetti che svolgono servizio di trasporto di persone a fini commerciali, che sono responsabili del pagamento del contributo, con diritto di rivalsa sui soggetti passivi, della presentazione della dichiarazione e degli ulteriori adempimenti previsti dalla legge e dal regolamento comunale, ovvero con le diverse modalità stabilite dal medesimo regolamento comunale, in relazione alle particolari modalità di accesso alle isole. Per l’omessa o infedele presentazione della dichiarazione da parte del responsabile si applica la sanzione amministrativa dal 100 al 200 per cento dell’importo dovuto. Per l’omesso, ritardato o parziale versamento del contributo si applica la sanzione amministrativa di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, e successive modificazioni. Per tutto quanto non previsto dalle disposizioni del presente articolo si applica l’articolo 1, commi da 158 a 170, della legge 27 dicembre 2006, n.296. Il contributo di sbarco non è dovuto dai soggetti residenti nel comune, dai lavoratori, dagli studenti pendolari, nonché dai componenti dei nuclei familiari dei soggetti che risultino aver pagato l’imposta municipale propria nel medesimo comune e che sono parificati ai residenti. I comuni possono prevedere nel regolamento modalità applicative del contributo nonché eventuali esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo; possono altresì prevedere un aumento del contributo fino ad un massimo di Euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo. I comuni possono altresì prevedere un contributo fino ad un massimo di Euro 5 in relazione all’accesso a zone disciplinate nella loro fruizione per motivi ambientali, in prossimità di fenomeni attivi di origine vulcanica; in tal caso il contributo può essere riscosso dalle locali guide vulcanologiche regolarmente autorizzate o da altri soggetti individuati dall’amministrazione comunale con apposito avviso pubblico. Il gettito del contributo è destinato a finanziare interventi di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, gli interventi di recupero e salvaguardia ambientale nonché interventi in materia di turismo, cultura, polizia locale e mobilità”.
Ciò premesso, cominciando dalla censura fondamentale, che come detto si appunta sulla presunta violazione del canone di riserva di legge in materia di tributi, per smentirla è sufficiente richiamare il disposto dell’art. 4, comma 3 bis, del D.Lgs. n. 23 del 2011, nella parte finale) in cui espressamente consente di prevedere “un aumento del contributo fino ad un massimo di Euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo”.
Dunque il possibile aumento è ricollegato soltanto a un presupposto temporale, mentre non è soggetto ad alcun limite territoriale: si tratta di una possibilità di aumento che il legislatore riconosce in termini generali e che, come tale, può essere applicata sia all’intero territorio comunale che a specifiche porzioni, non essendovi alcun dato normativo che precluda quest’ultima eventualità, che è poi proprio quella verificatasi nel caso ora in esame: il Comune di La Maddalena ha ritenuto di differenziare l’entità del contributo tra sbarchi nell’isola di La Maddalena e sbarchi nelle altre isole dell’arcipelago durante il periodo di massimo flusso turistico; non vi è, dunque, bisogno di “scomodare” la previsione iniziale dell’art. 4, comma 3 bis, ove si fa riferimento ai “comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e i comuni nel cui territorio insistono isole minori”, giacché tale previsione nulla ha a che fare con la vicenda ora in esame, perché riguarda piuttosto il presupposto generale del tributo e la sua “misura base” di Euro 2,50″; quella di cui ora si discute, invece, è un’elevazione della tariffa a 5 Euro che, come detto, trova fondamento nell’altra previsione sopra richiamata, ove ciò si consente in termini generali, purché limitatamente a specifici periodi temporali.
Né può condividersi l’ulteriore assunto, ugualmente leggibile in ricorso, secondo cui la scelta del Comune sarebbe priva di adeguata motivazione in ordine ai suoi presupposti di fatto e di diritto: a parte il fatto che quella in esame è una previsione di natura regolamentare, rispetto alla quale l’onere motivazionale classicamente inteso neppure sussiste (cfr. art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, 241), comunque le ragioni della scelta comunale emergono ictu oculi dalla semplice osservazione della (notoria) situazioni dei luoghi: è del tutto evidente, infatti, come il contesto logistico delle isole più piccole dell’arcipelago, tra l’altro prive di porti e insediamenti urbani, sia completamente diversa da quella dell’isola principale di La Maddalena, nella quale insiste una cittadina dotata di ampie infrastrutture portuali; e che siano queste le ragioni sostanziali della decisione emerge con chiarezza dall’ampia discussione svoltasi in Consiglio Comunale, sia nel corso della riunione del 31 marzo 2017 sia nel corso della successiva riunione del 15 giugno 2017, all’esito della quale l’organo consiliare ha ribadito, con nuova deliberazione confermativa, la scelta assunta nella seduta precedente; né, infine, assume rilievo il mancato richiamo puntuale, nella deliberazione impugnata, della norma primaria specificamente applicata, in quanto, come noto, questo tipo di lacuna non è decisiva ai fini della legittimità dell’atto, purché dallo stesso sia, comunque, possibile risalire al corretto inquadramento giuridico della fattispecie, il che, come detto, si riscontra nel caso in esame.
Per ragioni analoghe neppure sussiste il lamentato vizio di contraddittorietà tra la tariffa applicata per lo sbarco a La Maddalena e quella relativa allo sbarco nelle altre isole dell’Arcipelago: come si è visto, infatti, le due situazioni sono completamente diverse, né può condividersi l’assunto della ricorrente secondo cui la disciplina primaria di riferimento consentirebbe di differenziare il contributo solo in termini temporali e non in relazione alle varie porzioni del territorio comunale: poiché “il più contiene il meno”, è evidente che il Comune -così come avrebbe potuto elevare a 5 Euro la tariffa (nel periodo estivo) per l’intero territorio comunale (isola di La Maddalena compresa)- ciò può prevedere anche in relazione alle sole isole minori, così da limitare l’aumento del “peso economico” dello sbarco a quanto ritenuto necessario e giustificato dalla specifica condizione dei luoghi; il che, peraltro, mostra come le ricorrenti neppure abbiano uno specifico interesse a sollevare questo specifico profilo di censura, proprio perché la denunciata (ma in realtà inesistente) disparità di trattamento avrebbe potuto essere, comunque, evitata aumentando indistintamente a 5 Euro la tariffa (sbarco nella “isola madre” compreso), il che, però, avrebbe comportato un regime ancora più sfavorevole nell’ottica delle stesse ricorrenti.
Non esiste, poi, alcun profilo di “perplessità” della nuova disciplina tariffaria: prima di tutto perché, la prima deliberazione consiliare -nel fare genericamente riferimento alle “isole minori”, intendeva evidentemente applicare la “tariffa maggiorata” a tutte le isole diverse da quella di La Maddalena (le quali sono senz’altro materialmente “minori” rispetto alla prima, per dimensioni, popolazione e infrastrutture); in secondo luogo perché, comunque, con la seconda deliberazione confermativa, il Consiglio Comunale ha indicato puntualmente le “isole minori” (tutte tranne quella “madre”) interessate oggetto della tariffa maggiorata.
Infondato è anche l’ulteriore profilo di censura che riguarda la decorrenza temporale immediata del nuovo regime tariffario, essendo ormai pacifica in giurisprudenza l’applicabilità (anche) al contributo di sbarco delle disposizioni di cui all’art. 53, comma 16, della legge 2000, n. 388 e all’art. 1, comma 169, della legge 2006, n. 296, a mente del quale, in particolare, “Gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento” (cfr. T.A.R. Firenze, Sez. I, 24 novembre 2011, n. 1808; T.A.R. Lecce, Sez. II, 30 aprile 2012, n. 748; T.A.R. Palermo, Sez. III, 31 ottobre 2012, n. 2174).
Così come non merita accoglimento l’ultima censura, che fa leva sulla mancata indicazione della modifica regolamentare impugnata nell’ordine del giorno della relativa seduta consiliare, se non altro perché, come si è dianzi osservato, tale decisione è stata confermata con una successiva deliberazione (e relativa riunione), sulla quale parte ricorrente non ha mosso alcuna contestazione.
Per quanto premesso il ricorso è infondato e deve essere, quindi, respinto, seppur con integrale compensazione delle spese di lite, vista l’obiettiva peculiarità della fattispecie.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe proposto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Caro Lucrezio Monticelli, Presidente
Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore
Gianluca Rovelli, Consigliere
COMMENTO
Viene respinto il ricorso avverso la deliberazione consiliare del Comune di La Maddalena che, nel periodo compreso tra il 1° giugno e il 31 agosto di ogni anno, eleva a 5 Euro il contributo di sbarco nelle “isole minori” dell’Arcipelago (Caprera, S. Stefano, Spargi, Razzoli, Budelli e S. Maria), continuando invece a prevedere la misura ordinaria di Euro 2,50 per gli sbarchi nell’isola principale di La Maddalena.
L’art. 4, comma 3-bis, del D.lgs. 14 marzo 2011 n. 23 consente infatti di prevedere “un aumento del contributo fino ad un massimo di Euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo“.
Pertanto, il possibile aumento del contributo di sbarco è collegato soltanto ad un presupposto temporale, mentre non è soggetto ad alcun limite territoriale: si tratta di una possibilità di aumento, che il Legislatore riconosce in termini generali e che, come tale, può essere applicata sia all’intero territorio comunale, sia a specifiche porzioni di esso, non essendovi alcun dato normativo che precluda quest’ultima eventualità.
Pertanto, è legittima la deliberazione consiliare che, durante il periodo di massimo flusso turistico (1° giugno- 31 agosto di ogni anno) differenzi l’entità del contributo tra sbarchi nell’isola di La Maddalena e sbarchi nelle altre isole dell’arcipelago.