Cass. civ., sez. V, ord., 20 aprile 2026 n. 10255
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TRIBUTARIA CIVILE
Composta da:
Dott. PAOLITTO Liberato – Presidente
Dott. DI PISA Fabio – Consigliere
Dott. CALIENNO Gianmarco – Consigliere
Dott. BENATTI Marco – Consigliere/Rel.
Dott. LO SARDO Giuseppe – Consigliere
ha pronunziato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 25584/2023 R.G. proposto da:
AGENZIA REGIONALE PER LA CASA E L’ABITARE – ARCA SUD SALENTO, rappresentata e difesa dall’avvocato – ricorrente –
Contro
COMUNE DI GALATONE, rappresentato e difeso dagli avvocati ………………… – controricorrente –
Avverso la sentenza della CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA II GRADO della PUGLIA n. 1463/2023 depositata il 15/05/2023.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/03/2026 dal consigliere MARCO BENATTI.
Svolgimento del processo
Il 22 ottobre 2015 il Comune di Galatone (LE) notificò alla ricorrente un avviso d’accertamento dell’importo di Euro 46.044,13 per IMU 2012, oltre ad Euro 13.813,24 a titolo di sanzioni e Euro 1.839,79 per interessi moratori.
La contribuente impugnò l’avviso avanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Lecce che, con sentenza n. 729 del 14/2/2017, respinse il ricorso affermando che agli immobili IACP, quali quelli oggetto dell’avviso, non spetterebbe l’esenzione prevista dall’art. 7, comma 1, lett. i) del D.Lgs. 504/1992 in quanto occorrerebbe la compresenza dei due requisiti dell’utilizzazione diretta degli immobili da parte dell’ente possessore e dell’esclusiva loro destinazione ad attività peculiari che non siano produttive di reddito.
Su appello della contribuente la Commissione Tributaria Regionale della Puglia, nel contraddittorio con il Comune e con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto l’appello, richiamando giurisprudenza di questa Corte (SSUU n. 28160/08, 8964/2020, 37342/21) e ribadendo che agli enti d’edilizia residenziale, quale è la contribuente, non sarebbe applicabile l’esenzione invocata tenuto conto che le norme agevolative hanno natura speciale e derogatoria e pertanto di stretta interpretazione (Cass. 17300/21), mentre nel caso specifico occorrerebbe invece applicare la specifica disposizione di cui all’art. 13, comma 10 del D.L. 201/11, ratione temporis vigente (2012), che prevedeva l’applicazione dell’aliquota ordinaria IMU con detrazione di Euro 200,00 per ogni unità abitativa. La Corte territoriale ha altresì richiamato ulteriori pronunce di legittimità (20135/19, 24540/2020 e 29376/2020) che, nell’interpretazione delle suddette disposizioni, hanno ritenuto che la quota d’imposta prevista dal comma 11 del predetto art. 13, non più riservata allo Stato, non perciò può ritenersi devoluta a favore degli enti d’edilizia residenziale pubblica, rendendo pertanto l’ente locale unico percettore dell’imposta nella sua integrità, come confermato altresì dalla nota 12507/2012 del Ministero dell’Economia e delle Finanze (Sez. 5 – , Sentenza n. 20135 del 25/07/2019, Rv. 654855 – 01). Sarebbe pertanto esclusa l’esenzione dal tributo, anche invocando l’art. 13 comma 2 del D.L. 201/2011, ratione temporis vigente, che prevede un’agevolazione per il proprietario che utilizza l’immobile come abitazione principale, ciò che non accadrebbe nel caso specifico in cui l’ente proprietario è diverso dalla persona fisica locataria, essendo anche in questo caso vietata l’interpretazione estensiva o analogica della norma d’agevolazione.
Ricorre per cassazione la contribuente con due motivi, illustrati da successiva memoria.
Resiste il Comune con controricorso.
Motivi della decisione
- Con il primo motivo la ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 7, comma 1, lett. i) della Legge 504/1992, 9 del D.Lgs. 14.03.2011 n.23, anche in relazione a quanto stabilito dal D.M. 19.11.2012 n.200 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.
Sostiene che questa Corte, con diverse pronunce nel corso del 2022 e in tema di TOSAP, ha riconosciuto il presupposto soggettivo in capo alla ricorrente trattandosi di ente pubblico non economico e pertanto rientrante nella sfera applicativa del citato art. 7, comma 1, lett. i) del D.Lgs. 504/1992 oltre che dell’art. 9 del D.Lgs. 23/2011, in tema di immobili posseduti, nel proprio territorio, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti, ove non soppressi, dagli enti del servizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali.
Il perseguimento di finalità pubblicistiche e assistenziali, sociali e di interesse pubblico, di cui gli stessi Comuni sarebbero gestori e custodi, li porrebbe al di fuori della fattispecie impositiva come sarebbe confermato dalla legge regionale Puglia n. 22/2014, che ha trasformato i vecchi IACP nelle Agenzie Regionali per la Casa e l’Abitare (ARCA) ribadendo trattarsi d’ente regionale non economico che agisce direttamente per la Regione. Sussisterebbero pertanto entrambi i presupposti di cui all’invocato art. 7, comma 1, lett. i) D.Lgs. 504/92:
– il requisito soggettivo, come riconosciuto dalle sentenze del 2022 indicate nel ricorso;
– il requisito funzionale.
Ciò sarebbe confermato dal DM Finanze 200/12 (Regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 91-bis, comma 3, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27 e integrato dall’articolo 9, comma 6, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174) e dall’art. 13 del D.L. 201/11 così come modificato dalla legge 228/12 e dal più volte richiamato art. 7, nella versione vigente all’epoca e l’art. 9-bis del D.L. 1/12 ove si dispone che le attività oggetto d’esenzione debbano essere svolte con “modalità non commerciali”.
1.1 Il motivo è infondato.
1.2 Se infatti è corretto affermare come questa Corte si sia già pronunciata sul requisito soggettivo, ma in relazione all’esenzione Tosap (vv. più recentemente la pronuncia n. 33178/2025), e anche ammettendo la qualifica di ente pubblico non economico, con riferimento alle Agenzie nel territorio della Regione Puglia, ciò non è sufficiente a far rientrare la ricorrente nell’esenzione invocata.
1.3 Infatti, come evidenziato nella pronuncia Cass. Sez. 5, 25/07/2019, n. 20135, Rv. 654855–01, richiamata anche nella sentenza impugnata, la questione oggetto della censura è costituita dall’esenzione prevista dall’art. 7, lett. i), D.Lgs. 504/92 richiamato dagli artt. 13 D.L. 201/2011 e 9 D.Lgs. 23/2001, e l’art. 7 lett. i) citato, nella versione modificata ad opera dell’art 91-bis D.L. 1/12 convertita con L. 27/12, applicabile ratione temporis all’annualità oggetto di causa (2012), recita: “gli immobili utilizzati dai soggetti di cui all’articolo 87, comma 1, lettera c), del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni, destinati esclusivamente allo svolgimento con modalità non commerciali di attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive, nonché’ delle attività di cui all’articolo 16, lettera a), della legge 20 maggio 1985, n. 222.”.
1.4 Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale (Cass nr 15407/2017, 4333/2016, 2925/2013 e 5933/2013), in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell’art 14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati.
Sulla scorta di tale insegnamento questa Corte, anche a Sezioni Unite, ha ripetutamente affermato, con riferimento ad immobili gestiti da IACP che “in materia di ICI, l’esenzione di cui al D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 7, comma 1, lettera (i) -opera alla duplice condizione dell’utilizzazione diretta degli immobili da parte dell’ente possessore e dell’esclusiva loro destinazione ad attività peculiari che non siano produttive di reddito, escludendo che il beneficio possa spettare in caso di utilizzazione indiretta, pur se assistita da finalità di pubblico interesse” (cfr. tra le tante Cass. SS.UU. 28160/2008, 7385/2012, 2212014, 12313/2017).
1.5 Dal momento che le finalità di carattere sociale svolte per legge dagli enti di edilizia residenziale non valgono ad escludere che quella da loro svolta nel concedere in locazione le unità abitative a loro disposizione, sia pure ad un canone locativo moderato o convenzionato in quanto parametrato alla situazione economica dell’assegnatario, sia un’attività di carattere economico ai sensi di legge, è fondata la censura volta ad escludere l’esenzione nei casi d’utilizzo indiretto.
1.6 Inoltre, l’invocata esenzione riguarda solo gli immobili posseduti, nel proprio territorio, da enti locali, dai consorzi fra detti enti, ove non soppressi, dagli enti del servizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali, e non può sostenersi che l’ex IACP, pur anche ove ritenuto ente pubblico non economico o esercente attività non commerciale, rientri tra quelli indicati dalla norma. L’agire direttamente per conto della Regione, come stabilito dalla legge reg. Puglia n. 22/2014, non fa dell’Agenzia Regionale un ente locale, al di là delle finalità pubblicistiche e assistenziali sue proprie, tenuto anche conto del pacifico insegnamento, richiamato anche dalla sentenza impugnata, in tema di stretta interpretazione delle disposizioni agevolative (cfr. Cass. n. 28460/2025, 21914/2024, 14511/24 e, da ultimo, n. 4500/2026).
1.7 Non paiono pertinenti i richiami giurisprudenziali operati nella memoria integrativa al problema dell’appartenenza degli alloggi alla categoria degli “alloggi sociali” e alla prova di ciò, in quanto non riguardanti l’esenzione di cui al motivo di ricorso, bensì a quella prevista dall’art. 13, comma 2, lett. b, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo modificato dall’art. 1, comma 707, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. Tale regolamentazione non potrebbe comunque applicarsi all’anno 2012 cui è riferito l’avviso impugnato, essendo in vigore dal 28 maggio 2014.
- Con il secondo motivo la ricorrente si duole della violazione o falsa applicazione della Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Galatone n.50 del 31.10.2012 (all.6), in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3, c.p.c. Sostiene che tale regolamentazione prevede in via generale un’aliquota ordinaria del 10,60 per mille, un’aliquota agevolata del 3,50 per mille per abitazione principale e del 2 per mille per fabbricati rurali a uso strumentale. Avrebbe pertanto errato il Comune di Galatone a concedere la riduzione di Euro 200,00 per abitazione principale, salvo poi applicare agli stessi alloggi l’aliquota ordinaria.
2.1 Anche questo motivo è infondato.
2.2 La ricorrente confonde infatti l’agevolazione c.d. prima casa, che spetta al proprietario (o possessore) che adibisca la casa a sua abitazione principale, con il beneficio specifico sopra ricordato di cui all’art. 13, comma 10, del D.L. 201/11, conv. con mod. nella legge 214/11 (poi abrogata dalla legge 160/19). Come già evidenziato dalla citata Cass. 20135/19, ai sensi dell’art 13, comma 2 D.L. 201/2011, istitutiva della c.d. IMU Sperimentale: “l’imposta municipale propria ha per presupposto il possesso di immobili di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, ivi compresa l’abitazione principale e le pertinenze della stessa. Per abitazione principale si intende l’immobile, iscritto o iscrivibile nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale il possessore dimora abitualmente e risiede anagraficamente”.
Il successivo comma 7 stabilisce che “l’aliquota È ridotta allo 0,4 per cento per l’abitazione principale e per le relative pertinenze. I comuni possono modificare, in aumento o in diminuzione, la suddetta aliquota sino a 0,2 punti percentuali”.
2.3 Dalla disposizione sopra indicata si evince che, per poter usufruire dell’agevolazione, è il soggetto passivo dell’imposta (proprietario, titolare di un diritto reale o concessionario) a doversi trovare a utilizzare concretamente l’alloggio; tale situazione non ricorre nell’ipotesi in cui i beni immobili vengono concessi in godimento dall’Agenzia agli assegnatari delle unità immobiliari abitative in quanto legittimato passivo dell’imposta è l’Ente possessore dell’immobile diverso dalla persona fisica locataria.
2.4 Come già ricordato, essendo la norma sopra richiamata di natura agevolativa, ogni possibilità di interpretazione in via analogica o estensiva è preclusa. Ne deriva che l’eventuale diversa interpretazione del regolamento comunale lo renderebbe illegittimo e ne sarebbe doverosa la disapplicazione da parte del giudice tributario.
- Il ricorso va pertanto respinto e la ricorrente condannata alla rifusione, a favore del Comune controricorrente, delle spese della fase di legittimità, che vanno liquidate come da dispositivo.
Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del D.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del D.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.
Conclusione
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 marzo 2026.
Depositato in Cancelleria il 20 aprile 2026.
COMMENTO REDAZIONALE– Gli enti di edilizia residenziale non possono beneficiare di alcuna esenzione IMU.
Tali enti, infatti, pur svolgendo un’attività di pubblico interesse, non possono essere considerati privi di finalità commerciali, dal momento che gli stessi percepiscono dagli assegnatari degli alloggi un canone, ancorché ridotto, quale corrispettivo per il godimento dell’alloggio assegnato.
Gli stessi, quindi, non possono beneficiare dell’esenzione IMU prevista dall’art. 7, comma 1, lettera i), D.lgs. 504/1992 (richiamato dalla normativa IMU), dal momento che tale disposizione subordina il riconoscimento dell’esenzione al duplice requisito della natura non commerciale dell’ente (requisito soggettivo) e dell’esercizio di una delle cd. “attività protette”, previste dalla norma, mediante modalità non commerciali e non lucrative, e quindi in assenza di corrispettivo o a fronte di un corrispettivo meramente simbolico (requisito oggettivo). Tale secondo requisito non può essere ravvisato in capo agli enti di edilizia residenziale pubblica che, per tale motivo, non possono beneficiare dell’esenzione prevista per le attività non commerciali.
D’altra parte, tali enti non possono nemmeno godere dell’esenzione IMU per la cd. “prima casa”, che postula quale necessario requisito la coincidenza tra il soggetto passivo dell’imposta (proprietario, titolare di un diritto reale o concessionario) e l’utilizzatore dell’alloggio, e non ricorre quindi qualora quest’ultimo venga concesso in godimento ad altri soggetti, come avviene appunto nel caso degli alloggi di proprietà degli enti di edilizia residenziale pubblica.
Con l’esclusione di entrambe tali esenzioni, viene quindi ulteriormente confermata la natura tassativa e non suscettibile di estensioni analogiche delle norme tributarie che prevedono esenzioni ed agevolazioni, ai sensi dell’art. 14 preleggi c.c.