Consiglio di Stato, sez. V, sent., 19 novembre 2025 n. 9049
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3047 del 2025, proposto da Comune di Giuliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato R. M., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
s.r.l, O.R., rappresentati e difesi dall’avvocato E. D., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 355/2025.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di E. s.r.l. e di O.R.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Antonio Sottile su delega dell’avv. Rosina Maffei. Si dà atto che l’avvocato Emanuele D’Alterio ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione.;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
- I ricorrenti E. s.r.l. e O.R. hanno impugnato innanzi al TAR Campania: a) la Deliberazione n. 49/23, con la quale la Giunta comunale del Comune di Giuliano in Campania ha provveduto a rivalutare e a rideterminare il valore medio orientativo di mercato delle aree fabbricabili ai fini IMU, per l’anno 2022, in tal guisa rettificando quanto disposto con la primigenia Delib. n. 30 del 24 marzo 1922, definitivamente fissando il valore di euro 80,00 al mq. per le zone F1; b) la successiva deliberazione giuntale, n. 58 del 17.4.23, con cui sono stati determinati i valori medi orientativi di mercato delle aree fabbricabili ai fini IMU per l’anno 2023, fissandolo parimenti – per quel che viene qui in rilievo – in euro 80,00 al mq. per le zone F1.
A sostegno del ricorso, essi hanno dedotto la violazione di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.
Hanno chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse da loro fatto valore con la proposizione del ricorso. Il tutto con vittoria delle spese di lite.
Costituitosi in giudizio, il Comune di Giuliano in Campania ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.
Con sentenza n. 355/25 il TAR Campania ha accolto il ricorso, annullando gli atti impugnati.
Avverso tale statuizione giudiziale il Comune di Giuliano in Campania ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando; inammissibilità del ricorso; violazione degli artt. 1 commi 745 e 746 L. n. 160 del 2009, 13 D.L. n. 201 del 2011, 5 D.Lgs. n. 504 del 1992, 52 e 59 D.Lgs. n. 446 del 1997; motivazione illogica e contraddittoria.
Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, dichiararsi l’irricevibilità o l’inammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado. In subordine, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.
Costituitasi in giudizio, la società E. s.r.l. ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.
All’udienza pubblica del 13.11.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.
- L’appello è infondato.
- Va anzitutto scrutinata la preliminare censura di irricevibilità del ricorso introduttivo – e reiterata in appello – proposta dall’Amministrazione comunale con riferimento alla Delib. n. 49 del 2023, in quanto meramente confermativa – in thesi – per la zona F1, della precedente deliberazione n. 30/22, non impugnata tempestivamente.
La censura è infondata.
3.1. Premette il Collegio che, come ampiamente chiarito da questo Consiglio di Stato: “La distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione” (C.d.S, II, 18.7.2025, n. 6350).
3.2. Ciò premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che nonostante la Deliberazione n. 49/23 rechi il nomen di “rettifica”, essa ha annullato la prima Deliberazione (n. 30/22), sostituendola con effetto retroattivo.
Tale ultima Delibera (n. 49/23) consegue alla convocazione di: “apposito tavolo tecnico tra i settori interessati all’applicazione del tributo IMU per le aree edificabili, che ha concluso i propri lavori in data 31.3.23”, da cui “è emersa la necessità di rettificare la deliberazione di G.C. 30/22 alla luce dei considerata di seguito riportati”.
3.3. All’evidenza, la presenza di tavolo tecnico, che ha concluso i lavori in data 31.3.2023, è indice inequivocabile della rinnovata valutazione di fatti e interessi da parte dell’Amministrazione, con la conseguenza che l’atto successivo, pur identico nel contenuto a quello iniziale, costituisce atto di conferma in senso proprio della precedente statuizione provvedimentale, e per tali ragioni è autonomamente impugnabile, non essendo a ciò di ostacolo la mancata, iniziale impugnazione della Delib. n. 30 del 2022.
3.4. Per tali ragioni, la relativa censura è infondata, e va dunque disattesa.
- Con l’ulteriore motivo di gravame, l’appellante lamenta l’erroneo rigetto dell’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, dedotta a motivo del carattere asseritamente non lesivo dell’impugnata Delib. n. 49 del 2023, recante indicazione dei valori medi orientativi di riferimento quotati per l’anno 2022, come tali non vincolanti, e pertanto senz’altro rivedibili al ribasso dall’Amministrazione comunale.
La censura è infondata.
4.1. Per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: “Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. L’interesse a ricorrere deve essere non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto – e non ipotetico o virtuale – per fornire una prospettiva di vantaggio” (C.d.S, III, 18.6.2024, n. 5447).
La sussistenza di un tale interesse “può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso” e lo stesso “è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante” (così C.d.S, AP n. 22/2021. In termini confermativi, C.d.S, IV, 30.04.2024, n. 3931).
4.2. Ciò chiarito, e venendo ora alla fattispecie in esame, è bensì vero che i valori indicati nell’impugnata delibera non sono vincolanti, neanche per l’Amministrazione, potendo essere rivisti al ribasso.
Nondimeno, come correttamente rimarcato dal giudice di prime cure, la fissazione in via generale di tali valori di riferimento è idonea a condizionare la successiva condotta del Comune e dei contribuenti, ponendosi come parametro di riferimento cui necessariamente confrontarsi in caso di diversa valutazione da parte dell’uno o degli altri soggetti giuridici.
4.3. In particolare, limitando la verifica del requisito in esame con riferimento alla sola posizione del contribuente, è evidente che ove quest’ultimo contesti la stima operata dall’Amministrazione finanziaria, egli sarà gravato di un particolare onere motivazionale, dovendo dimostrare – plena probatio – il diverso valore del compendio assoggettato ad imposizione, rispetto al valore orientativo medio indicato dal Comune.
Ne deriva un appesantimento dell’onere probatorio, che radica pertanto l’interesse del ricorrente (ex art. 100 c.p.c.) a contestare in radice la delibera che fissi i valori medi dell’area di riferimento, di tal guisa da indurre il civico ente – in sede di riesercizio del potere, conseguente all’annullamento dell’atto da parte del giudice amministrativo – ad una rappresentazione coerente con l’effettivo valore di mercato delle aree oggetto di imposizione.
4.4. Tali conclusioni non sono in alcun modo smentite dall’ulteriore assunto di parte appellante, secondo cui accedendo a tale ampia qualificazione dell’interesse ad agire ne conseguirebbe la devoluzione della giurisdizione al giudice tributario. Ciò in quanto i rapporti tra la giurisdizione tributaria e quella amministrativa sono definiti nel senso che a quest’ultima è riservata, ai sensi dell’art. 7 comma 1 c.p.a, la cognizione in via principale sugli atti regolamentari o amministrativi generali dell’amministrazione finanziaria in materia tributaria, come appunto nel caso di specie. Viceversa, appartengono alla giurisdizione del giudice tributario le controversie aventi ad oggetto atti di concreto esercizio della pretesa tributaria, pur potendo in quella sede eventuali atti amministrativi presupposti, ove ritenuti illegittimi, essere disapplicati – con efficacia tuttavia limitata al caso concreto – dal giudice tributario, ai sensi dell’art. 7 comma 5 D.Lgs. n. 546 del 1992.
4.5. Orbene, nella fattispecie in esame si è in presenza di una regolamentazione esercitata dall’Amministrazione mediante l’emanazione di atti a contenuto generale, la qual cosa radica senz’altro la giurisdizione del giudice amministrativo, nei termini or ora chiariti.
4.6. Per tali ragioni, la dedotta eccezione di inammissibilità del ricorso, nonché quella – prospettata in chiave subordinata – di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sono infondate, e vanno dunque disattese.
- Nel merito, l’appellante lamenta il deficit istruttorio e motivazionale accertato dal giudice di prime cure.
Ad avviso del civico ente l’impugnata delibera conterrebbe “i valori medi orientativi ai fini IMU delle varie zone facendo riferimento (recte: per relationem) ai valori riportati nei recenti atti compravendita di aree edificabili nelle zone di interesse, atti disponibili e consultabili attraverso il sistema SISTER delle Agenzie delle Entrate” (atto di appello, p. 14).
L’assunto è infondato.
5.1. Ai sensi dell’art. 13 D.L. n. 201 del 2011, la base imponibile IMU per le aree fabbricabili è costituita dal “valore venale in comune commercio al 1° gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche”.
5.2. Tanto premesso, la relazione istruttoria del 15.3.2022 contiene la seguente enunciazione: “Lo scopo del procedimento di stima è quello di conferire il massimo di obiettività e di verificabilità sia ai dati elementari che alle relazioni provenienti direttamente dal mercato in cui avviene lo scambio delle aree fabbricabili in oggetto, sia ai dati derivanti dagli atti di compravendita di aree edificabili effettuate sul territorio comunale, come da informazioni assunte da soggetti qualificati che agiscono sul territorio – professionisti, imprese”.
5.3. Sulla base di ciò, il Comune è pervenuto alla quantificazione del valore venale a mq per tutte le destinazioni di zona, ivi compresa la zona F1, la cui quantificazione è stata ritenuta pari ad € 80,00 mq.
Senonché, nessun elemento concreto è stato fornito dal Comune in merito alle presunte “informazioni provenienti direttamente dal mercato” o ai “dati derivanti dagli atti di compravendita di aree edificabili effettuate sul territorio comunale, come da informazioni assunte da soggetti qualificati che agiscono sul territorio (professionisti, imprese)”, tant’è che solo in giudizio l’appellante ha indicato una presunta “fonte” (“valori riportati nei recenti atti di compravendita di aree edificabili nelle zone di interesse, atti disponibili e consultabili tramite sistema SISTER dell’Agenzia delle Entrate” – atto di appello, p. 14), di cui non vi è però traccia negli atti impugnati, essendo la relativa documentazione stata depositata soltanto in corso di causa.
5.4. Pertanto, è evidente il difetto di istruttoria e di motivazione dell’impugnata Delibera comunale, con la conseguenza che del tutto correttamente la stessa è stata annullata dal giudice di prime cure.
5.5. Per tali considerazioni, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.
- Conclusivamente, l’appello è infondato.
Ne consegue il suo rigetto.
- Sussistono giusti motivi, rappresentati dalla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025, con l’intervento dei magistrati:
Stefano Fantini, Presidente FF
Alberto Urso, Consigliere
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere
Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore
COMMENTO REDAZIONALE – Ai sensi dell’art. 13 D.L. 201/2011, convertito con modificazioni in Legge 214/2011 (vigente ratione temporis), la base imponibile IMU per le aree fabbricabili è costituita dal “valore venale in comune commercio al 1° gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche“.
Deve quindi essere annullata per difetto di istruttoria e di motivazione la Delibera comunale che abbia fissato tali valori sulla base di non meglio precisate “informazioni provenienti direttamente dal mercato” o di generici “dati derivanti dagli atti di compravendita di aree edificabili effettuate sul territorio comunale, come da informazioni assunte da soggetti qualificati che agiscono sul territorio (professionisti, imprese)”.
Non assume rilievo in senso contrario la circostanza che l’Amministrazione comunale abbia indicato quale propria presunta “fonte” i “valori riportati nei recenti atti di compravendita di aree edificabili nelle zone di interesse, atti disponibili e consultabili tramite sistema SISTER dell’Agenzia delle Entrate“, dal momento che tale fonte non risultava citata negli atti impugnati e che la relativa documentazione era stata depositata soltanto in corso di causa.
Viene così confermato l’annullamento della Delibera comunale, già disposto dalla sentenza di primo grado.