Malgrado gli organi – a differenza degli enti- non siano dotati di autonoma personalità giuridica, le relazioni tra essi presentano normalmente carattere esterno, essendo rilevanti per l’ordinamento.
Le relazioni, che possono instaurarsi tra gli organi, sono riconducibili a quattro fondamentali tipologie: la gerarchia, la direzione, il coordinamento e il controllo.
La gerarchia è il rapporto esterno intercorrente tra organi individuali di grado diverso, generalmente appartenenti ad uno stesso ramo dell’amministrazione. Essa esprime dunque la relazione di sovraordinazione- subordinazione tra organi diversi, ma con competenze omogenee.
La gerarchia si sostanzia quindi nella subordinazione di un organo (gerarchicamente inferiore) rispetto ad un altro organo (gerarchicamente superiore) e si manifesta in un potere di supremazia riconosciuto al secondo sul primo.
L’organo sovraordinato, oltre ad avere la stessa competenza dell’organo subordinato, ha anche una competenza sua propria.
Inoltre, l’organo sovraordinato ha nei confronti di quello subordinato una serie di prerogative, quali:
- il potere di direzione generale dell’attività dell’organo inferiore, che si esercita con l’emanazione di ordini amministrativi, sotto forma di circolari, istruzioni o direttive;
- il potere di delegare all’organo inferiore l’esercizio di propri poteri, nei casi stabiliti dalla legge;
- il potere di risolvere i conflitti di competenza tra organi gerarchicamente inferiori;
- il potere di vigilanza, che comporta un controllo sull’attività dell’organo inferiore mediante ispezioni ed inchieste, volte a verificare l’adempimento di tutti gli obblighi ad esso imposti dalle norme generali e l’osservanza delle disposizioni di servizio impartite dall’organo superiore;
- il potere di sostituzione, ossia il potere di agire in luogo dell’organo inferiore, quando questi ometta di prendere i provvedimenti che è obbligato ad adottare in adempimento ai doveri del proprio ufficio;
- il potere di avocazione, ossia il potere di assumere un compito spettante all’organo inferiore, indipendentemente da una sua inadempienza;
- il potere di annullamento d’ufficio nei confronti degli atti illegittimi adottati dall’organo inferiore;
- il potere di riforma degli atti adottati dall’organo inferiore che, seppure legittimi, si rivelino però inopportuni;
- il potere di decisione sui ricorsi gerarchici.
Tale modello gerarchico (cd. “gerarchia in senso stretto”) è chiaramente in fase recessiva, permanendo solo nelle organizzazioni militari, paramilitari o deputate a compiti di sicurezza pubblica.
Nelle altre strutture amministrative si è invece sviluppato un modello di gerarchia in senso lato.
In parallelo, si registra invece un ampliamento dell’ambito applicativo della relazione di direzione, alla quale ineriscono poteri minori rispetto a quelli caratterizzanti la gerarchia (i.e.: poteri di propulsione, direttiva e controllo).
Agli organi destinatari di un mero rapporto di direzione permane dunque una notevole sfera di autonomia nella scelta delle modalità di perseguimento degli obiettivi fissati.
In particolare, per quanto riguarda le direttive, la loro caratteristica tipica è quella di “dettare regole di comportamento, lasciando sempre un ampio margine di discrezionalità all’organo chiamato poi ad applicarle, fermo restando l’obbligo di quest’ultimo di motivare circa l’eventuale disancoramento dagli indirizzi” (Corte dei Conti, Sezione Controllo, 16 febbraio 1994 n. 13).
Ancora meno intenso è il rapporto di coordinamento, riconosciuto talvolta ad un ufficio rispetto ad altri uffici (anche gerarchicamente non inferiori) al fine di coordinarne ed armonizzarne l’attività, secondo un disegno coerente ed organico, in vista di risultati di interesse comune.
Esso si estrinseca nel potere, riconosciuto all’organo coordinatore, di impartire le disposizioni idonee per la realizzazione del disegno unitario, vigilando sull’osservanza di esse.
Infine, la relazione di controllo consiste nella possibilità che un organo sindachi l’operato di un altro organo ai fini di prevenzione o di riparazione ed a salvaguardia degli interessi sui quali è chiamato a vigilare.
Non costituisce invece una relazione organica la presidenza: essa si riscontra in genere negli uffici collegiali e ricorre quando ad uno dei componenti di un ufficio complesso venga riconosciuta una funzione di propulsione, predisposizione, coordinazione, guida e disciplina dei lavori dell’ufficio. Non si tratta, quindi di una relazione tra organi, ma di una relazione tra più soggetti facenti parte del medesimo organo.