Riflessioni di Diritto Amministrativo: il silenzio significativo.
Il silenzio-inadempimento si caratterizza per il fatto di non assumere valore di provvedimento.
Al contrario, qualora al silenzio dell’Amministrazione conseguano il rigetto o l’accoglimento della domanda, siamo in presenza di un silenzio significativo, sub specie, rispettivamente, di silenzio-diniego e di silenzio-assenso.
Il silenzio-diniego costituisce una figura residuale, che ricorre tutte le volte in cui non vi sia silenzio-assenso (figura ormai sempre più generalizzata).
Un’ipotesi tipica di silenzio-diniego è prevista dall’art. 25, comma 4, Legge 07 agosto 1990 n. 241 secondo cui, decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta di accesso ai documenti amministrativi, quest’ultima si intende respinta.
Altra fattispecie tipica (definita peraltro come “silenzio-rigetto”) è quella prevista dall’art. 6 D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199 sui ricorsi amministrativi. In base a tale norma, trascorsi novanta giorni dalla presentazione di un ricorso gerarchico senza che la Pubblica Amministrazione abbia deciso, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti.
La figura di silenzio significativo più rilevante è costituita dal silenzio-assenso, che ricorre quando la legge attribuisce al comportamento inerte della Pubblica Amministrazione il significato di accoglimento dell’istanza.
Esso è stato reso di generale applicazione da parte dell’art. 20 Legge 241/1990, il quale ha reso l’istituto applicabile a tutti i procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, fatta salva l’applicazione dell’art. 19 Legge 241/1990 sulla segnalazione certificata di inizio attività.
L’art. 20 Legge 241/1990 stabilisce che, fatta salva l’applicazione dell’art. 19 della predetta Legge sulla S.C.I.A., nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la Pubblica Amministrazione non comunica all’interessato, entro il termine di cui all’art. 2, commi 2 e 3, il provvedimento di rigetto ovvero non indice una conferenza dei servizi.
Anche quando il silenzio equivale ad accoglimento della domanda, la Pubblica Amministrazione conserva il potere di agire in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies Legge 241/1990.
Il meccanismo del silenzio-assenso non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità; non si applica inoltre ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati dalle stesse Amministrazioni con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.
Al silenzio-assenso si applicano le previsioni di cui all’art. 2, comma 7 (sulla sospensione dei termini procedurali) e di cui all’art. 10-bis (sul preavviso di rigetto).
Ogni controversia relativa all’applicazione dell’art. 20 Legge 241/1990 è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133 Codice del processo amministrativo). Anche nelle fattispecie di silenzio-assenso, infatti, il privato che si ritenga leso dal provvedimento autorizzatorio tacito può attivarsi per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi.
In merito ai vizi da cui può essere affetto il silenzio-assenso, non vi sono dubbi sulla configurabilità della violazione di legge.
Altrettanto certo è che non possa configurarsi il vizio di incompetenza, perché requisito essenziale per il perfezionamento del silenzio-assenso è l’avvenuta presentazione della domanda all’autorità amministrativa competente: pertanto, in caso di incompetenza, l’inerzia si risolve in una completa mancanza di effetti, e non in una illegittimità.
Infine la dottrina prevalente, pur con qualche voce dissenziente, opta per la configurabilità dell’eccesso di potere, ad eccezione di alcune figure sintomatiche (es.: contraddittorietà della motivazione) intrinsecamente incompatibili con un provvedimento tacito.
Con la Legge 07 agosto 2015 n. 124 è stata introdotta una rilevante misura di semplificazione in materia di adozione di provvedimenti normativi ed amministrativi che prevedono atti di assenso, concerto e nulla osta comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e/o di gestori di beni o servizi pubblici.
Stabilisce l’art. 17-bis Legge 07 agosto 1990 n. 241 (inserito dall’art. 3, comma 1, Legge 07 agosto 2015 n. 124) che, nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente.
Il termine è interrotto qualora l’amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l’assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini.
Decorsi i predetti termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.
In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei predetti procedimenti, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.
Le suddette disposizioni si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove le disposizioni di legge o i provvedimenti non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.
L’art. 17-bis Legge 241/1990 non si applica nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi.